城市化和户籍制度与土地制度改革

 

第一,城市化过程中的农民分组

在中国城市化过程中,根据农民是否用脚迁移可以把中国农民分成两部分。第一部分是绝大多数农民,他们处在纯农业状态,他们的土地在短期内或者可预见的时间内不能转为非农用地。他们是所谓的纯农民。城市化主要指的是这些农民的城市化。他们的城市化是需要人口迁移的。第二部分是城市郊区农民或者其土地将转为非农用地的农民。随着城镇的扩大,这些农民会自动变成城市人,所以他们不需要迁移。我们应当区分这两部分农民。一部分农民将随着城市的自动扩大而解决城市化问题。另一部分农民在我们可预见的或者在制订政策时要考虑的时间内不会自动成为城市人。中国的城市化主要是绝大多数纯农民的城市化。对这些农民来说,在大部分情况下,他们的土地几乎不值钱,卖不出去。我们看到大量土地抛荒现象,就是因为根本没有人愿意要这些土地,所以,针对这些农民的转移中国特别需要改革户口制度。对于第二部分农民来说,自动延伸出来的城市就可以把他们的市民户口制度解决掉。户口制度改革对他们也很重要,土地制度改革对他们同样很重要,但这里的重要性和对纯农民的重要性有着很大区别。

第二、保证农业产量不是农民的责任而是政府的责任
  中国如果有7亿农民,在纯农区至少有4亿左右的农民必须自己动脚,也就是说必须迁移才能城市化。这些农民是中国经济要解决的最困难的问题。所谓的三农问题主要是针对这批纯农民而言的。这批人需要提高收入。他们提高收入的最主要方式是城市化,进城。纯农民只有大量进城了,剩下的少部分纯农民才能利用现有土地生产出更多的人均产量并提高自己的收入。另一方面,制约中国经济增长的最主要因素是粮食,而粮食靠纯农民生产。不管是粮食安全问题还是粮食价格问题,中国的粮食问题都得靠纯农民来解决。中国经济目前出现的下行周期,或者中国经济过去出现的周期波动都是从粮价上涨开始的。而粮价波动主要跟纯农民的生产积极性相联系。

纯农民应当是理性的人。从他们自身的角度看,整个经济的粮价或者粮食问题不是他们的问题。他们只要自己有饭吃就行了,就会到处去寻求更多的收入。由于他们只有迁移才能找到更多收入的就业,所以只要有机会他们就会迁移。这个时候政府应当让他们走。粮食和粮价是宏观问题,不是农民个人的问题。我们希望每个农民关心全国的粮食产量、粮食价格,就像希望每个城市人关心粮食问题一样。但如果要求农民承担全国粮食产量高、粮食价格低的责任,那就太不合理了。农民是我们国家最苦最穷的一批人,我们却要求这批最苦最穷的人来承担这个国家最困难的责任,这完全不符合任何道义。在这里,政府有责任保证国家有足够的粮食供应、保证粮价足够低,农民没有责任来保证这一点。而政府应当做到这一点,因此政府需要一定的农业政策。三农问题说到底就是如何让纯农民收入高、让农业产量高的问题。农民、农业问题解决了,农村就不成问题。但解决前面二农问题的主要困难是如何在保证农民自由迁徙以取得更高收入的同时保证农业产量,这便是我本来想讲的农业机械化问题。

第三、市郊农民的城市化与土地增值收税
  市郊农民的城市化问题和土地增值密切联系在一起,因为短期内可能成为非农用地的农村土地增值很快,这就是所谓的农地增值。在这个问题上,我同意孙中山先生100多年前就提出的土地增值归公的政策。当然归公有各种各样的形式。目前政府采取的征地方式实质上也是农地增值归公的一种方式,但这种方式法理上说不通,即使按照中国现行的法律也说不通,执行上只能靠政府的暴力。

有的学者说按照马克思的讲法,地租应该归土地所有者自己。但这不排除对地租征税。我认为政府应该收税。至于用什么方法收税是另外一回事。比如各国都对利润征税,但各国征税方法不同。这里牵涉到对马克思的理解。马克思也许讲过地租全部给地主。但马克思也说过利润全部属于资本家。马克思没有讨论过税收。可是,马克思《资本论》里面连政府的概念都没有,所以他的理论根本不会有税收的问题。假如马克思讨论到政府,他一定要讨论征税的,那时候他一定会承认要对利润、地租甚至工资征税的。在现实中,哪个国家不征收利润税呢?绝大多数国家也征收地租税。如果说财产是谁的收益就归谁,不应当征税,那么世界上就没有财产税一说了。同时,从实践上看,城郊农业用地转为非农用地的技术性前提是与某片农业用地关联的非农基础设施开始出现。正是因为有了这样的非农基础设施,农业用地在技术上和经济上才有了转为非农用地并升值的可能性。如果非农基础设施的建设是政府投资的话,政府就有了对农地到非农地的转换过程征税的经济学理由。如果是私人投资的话,若投资者不是农民本身,他就会事先与农民协商,让农民以各种方式事先或事后出一部分资金。而农民看到非农设施建成后的土地增值效应也会同意出资。也就是说,即使在完全私有制的情况下,农民也会对造成其土地增值的非农设施付出一定的建设费用。具体到小产权房问题,我认为应当用对土地增值一次性征税的方式让小产权房合法化。

第四、农村土地私有化

农村土地私有化首先指的是纯农村地区的土地私有化。2000年中国农村做了一次延包工作,就是再延长土地承包制30年。这样一个工作在中国各个村庄都做了,然后发了各种各样的土地证。这个工作完成已经9年了。9年来各地农村土地使用权有了不少变化。但是,这样的变化在很多地方还可以识别出来,许多农民对于自己2000年分到的土地权利还可以辨认出来。因此,我建议按照2000年分地的基本状态把农地私有化。否则再过若干年,2000年时延包的土地状况很难辨认了,土地私有化就会产生重新分配与分割土地的问题,情况就更为复杂。
  同时,我强烈地认为土地所有制与土地的管制规划使用并不矛盾。任何一种财产权如果牵涉到其他人,都会受到约束管制,这点与私有制并不矛盾。我们既不应当否定土地私有制,也不应当否定土地用途管理和规划管理的必要性。这两者并没有什么特别的矛盾。这方面的争论并不重要,甚至本身就是错误的。从中国经济长期发展的角度看,随着农村劳动力转移,转移到城市的农民不再依赖土地,剩下的土地还是归原来的村里人,比如生产小组90多人,走了80多人,还剩下10多个人甚至仅仅剩下一两户人。这些剩下的人便成了名副其实的私有制土地的所有者。从这个意义上说,如果我们考虑到未来农民转移和未来户口制度的改变,即使根据现行制度的逻辑,土地从所谓的农民集体所有制变成农民一家一户的私有制也是不可避免的。因此,我们应当看到农地私有化的大趋势。同时,我们也需要对土地用途管理、土地规划管理作出适应农地私有制的改革。
  最后,农村现在机器用的很普遍。收割机等大型机器出现后,一个劳动力耕种的土地逐渐扩大,每个农户耕种原有土地所需要的劳动力越来越少。有这样一个过程,比如一片农地原先是三到五个人耕种,现在两个人一个人就可以耕种了。使用机械,一个人可以耕种更多的土地,中国农民以前靠手工劳动,一个人耕种两亩土地就已经很多了,没有办法再多耕种,因为人的自然能力里有限。有了机械以后,一个人耕种20亩土地都不成问题,所以农业机械化必然带来扩大耕种面积的需要。而现行土地的流转政策,仅仅建立在土地使用权的流转上,因此使用他人土地耕种的人始终没有安全感,因为被流转土地的使用权,随时可能被原先的使用权所有者要回去。尤其是在城市干到35岁到40岁的农民工,他干不动了或者失业了就得回去,他有权利把土地使用权要回去。所以,建立在土地使用权上的土地流转受到很大的威胁,难以稳定。而中国农业的机械化是个长期趋势,它和中国土地经营规模的扩大是中国提高农业产量、保证低价农产品供应必由之路。这条路是绝对不可避免的。我们到农村看一下,会发现农业机械已经在大量使用。用机械替代劳动是中国农业很显著的一个现象,而且这个现象在未来30年还会表现得更加突出。所以,每一个农民所耕种土地的数量在未来30年应该会有很大的扩张。从这个意义上说,中国必须改革户口制度让许多农民永久性地离开农村。就此而言,农业土地制度改革和城市户口制度改革两者在未来年份中都是无法避免的。在这样的趋势面前,中国应当早一点就这些问题展开公开的讨论和研究,就如何私有化,如何改革土地制度和户口制度做一些更根本性、更超脱性的讨论;在把现行的这两个制度完全撤销的基础上进行讨论,可能对于我们国家、对于我们的经济发展更有好处。
  根据这样的考虑,我认为一些专家提出的各省之间土地份额买卖建议没有很大意义。从长远看,我认为应该这样提出问题:这个制度本身就应该废除;在废除它们的前提下我们来考虑如何废除,考虑在保证国家粮食总量安全的情况下如何废除。只要全国粮食供应安全,比如上海这样的地区即使一斤粮食都不生产也不会影响上海粮食的供应,所以保证上海一定数量的粮食生产本身就没有必要。总之,我觉得中国经济和中国社会的未来、中国的城市化对建立农村土地私有制甚至城市土地私有制已经提出了迫切的要求。这里,如果农村土地私有制,那么由于农村土地跟城市土地常常无法清楚区分,城市土地也就有了私有化的问题。就小产权房来说,如果建房的土地是私有的,房子也是私有的,它们一样可以买卖、交换。政府要做的是适当的税收。所有这些都是值得我们研究的事情。  

最后,我个人认为,就像王桂新所长讲的那样,也许明年后年或者不太远的某一年,中国会有大的社会变动。在一个极权社会里,没有人知道什么时候有变动。假如中国出现大的社会变动,土地制度、户籍制度将会在大变动中改过来,许多东西都会改变。但是,大变动中的人更缺少理性更混乱。因此,如果我们知道一些东西要改,利用强势政府现在就朝着这个方向改,真到了大变动的时候,这些制度已经改过来了,不需要再做基本改变了,我们中国、我们民族那时候就能够更从容地承受大的变动。这一点对我们中华民族的未来非常重要,因为一个民族的命运往往就取决于它在多大程度上能够从容地应付大的社会变动。

(: 这是本人于2009627日在上海财经大学经济学院与上海发展研究基金会联合召开的土地制度、户籍制度和城市化研讨会上的发言。现根据上海发展研究基金会网页上的内容整理修改发表于此。原内容见http://www.sdrf.org.cn/cn/activity.asp?info_parentid=329&news_id=352&more_id=359)

 

夜话”2011年第22期,20111216

 

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