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“贱卖国资”的界定与规避机制

 

 

上海财经大学财经研究所　李健

 

大家都认识到，如何界定“国资流失”是一个关键问题，但实际上没有任何一个人对什么是“国资流失”交代清楚。“国资流失”有很多种形式。究竟什么是“国资流失”，笼而统之地说很难说得清楚。但是毫无疑问，狭义的国企产权改革过程中的“贱卖国资”是“国资流失”的一种重要形式。这里，我们对国企产权改革过程“贱卖国资”做一个大致的界定。

 

一、“贱卖国资”的两个界定标准

 

　　显而易见，“贱卖国资”之“贱”，是一个相对概念，而不是绝对概念。相对的“基准”至少可以有两个层次。第一是相对卖家的心理价位，特别是心理底价，这是单方面的、比较主观性的东西。国有产权不同于单一自然人主体之产权，其权益主体非常庞杂而不单纯——全民皆有发言权——不同主体有不同的主观评判，并且同一个主体用不同的评估方式结果也会大不一致，因此它实际很难找到生成合理“基准”（心理价位或心理底价）的机制。目前国企产权改革过程中由政府主导的国资价值评估，很大程度只属于自己单方面的内部评估行为，至于潜在买方如何自我估价、买卖双方如何确定交易价格，以及能否达成交易等等，则完全是另外的、但不可忽视问题。如果国有资产之相关权益主体（当然包括公众）能够就所卖资产之自我评估价值协调一致，实际交易价格若比它低，则是“相对卖主心理价位”之“贱卖”。当然，如果卖方无法忍受这种“贱卖”，自可以选择不卖。问题的关键是，卖方是谁？

 

国有资产在本质上是全民财产。即属于“共有财产权”范畴。因此，目前的国有资产出售，最为关键的问题在于尽快民主而科学地产生一个“形成卖方最低卖价”的合法程序。低于这个底线价格即拒绝出售。当这个民主、科学而合法的程序产生之后，相对卖主心理价位的“贱卖”便可以得到很大程度的杜绝。

 

依本人之理解，郎咸平、胡景北等学者反复呼吁和强调的“国退民进”过程中的法治缺失、法规缺失，至少包含以上“先确定游戏规则”的内容。在这一点上，本人实在看不出它有什么值得攻击或批判的地方。

 

“贱卖”的第二个相对“基准”，也是更为重要的“基准”，是即时市场中确切交易标的实际可以卖的最高价。举例而言，有某项标的清晰的国有资产，通过前述民主、科学而合法的程序产生的国资最低意愿卖价为1亿元，低于这个价格免谈，往上越高越好，市场总共有三个买家对目标资产感兴趣，三者愿意支付的最高心理价位分别为1.1亿元、1.2亿元和1.5亿元。在理论上，该项国资的潜在最高卖价为1.5亿元。在现实中，由于买卖双方信息不对称，竞买者之间信息往往也不对称，大家互不知晓对方确切“底牌”，因此1.5亿元的理论最高卖价一般很难实际达到。现实世界中实际发生的交易，绝大多数都是在买者意愿支付的最高心理价位以下成交。在这里，卖方可以选择一些特殊的邀约手段和招标手段（比如特定方式的拍卖或招标），防止三人串通，防止自己的底牌泄露，进而让三者尽可能接近自己意愿支付的最高心理价位竞价。从现实角度讲，在众多可行、可选择的交易方式分别对应的最高可企及交易价格中，存在一个最高交易价格。虽然这个最高交易价格究竟是多少事先并不知道，但是可以通过逻辑和经验分析，大体知道在哪些情况下使用何类交易手段和交易技术可以企及“实际可行的最高卖价”。对于各种类型的国资出售，如果选择了这种可以企及“实际可行的最高卖价”的交易方式，则不存在“贱卖”；如果没有选择这样的交易方式，就必定存在“贱卖”。当然，选择交易方式也是有成本（费用）的。

 

综合看来，避免两种“贱卖”发生的关键，都在于基础性游戏规则的事先确立和选择。这正是目前我们的国有资产出让或交易中所缺乏的。这也是郎咸平、胡景北等众多学者反复强调的——国有资产出售过程中法治和规则缺失重要的一部分。

 

“贱卖国资”，对上述两种基准无论是以“或”或是以“且”的方式界定，本人都实在看不到“反对贱卖国资”以及“主张尽快确立合理有效的游戏规则”有任何值得批判或反驳之处。

 

事实上，到目前为止，相当数量的国资出让都存在“标的资产没有充分确切、公开”、“没有选择充分公开、充分透明和充分竞争的竞买程序”等严重问题。结果自然是标的资产模模糊糊，出让程序朦朦胧胧，加上全国几千万国有企业职工对自身企业的了解和心理评估，以及几亿国民对周围企业（包括国企）的了解和心理评估，公众没有理由不怀疑到目前为止相当数量的国资出让都存在不同程度的“贱卖”。

 

而就在本次讨论如火如荼的时候，似乎最有发言权的国资委相关人士出来说，郎咸平所指的“国有资产流失问题”是目前存在的较为普遍的现象。

 

二、国资出让的卖方评价

 

对于上述两个基准中的“卖方评价”，事实上涉及到国有资产代理机构（委托人是全体国民）的有效选择，以及委托人对心理底价（或市场公允价）的评估两个方面。对于前者，一些法学家认为，目前我国唯一合法的代理机构应当是全国人大（及其特别授权机构——目前是国务院国有资产监督管理委员会）。全国人大特别授权的国有资产管理机构应当独立于政府和执政党。因此，管理机构的独立性以及有效代理问题（包括有效激励和有效监督）有待加强。当然，如果要进一步提升合法性，还需要考量全国人大对于全体国民的有效代理问题。而变现收入如何处置（它并不能直接等同于财政收入）如何处置也应当以更加体现全体民众意志的方式决定。此其一。

 

第二，当代理全体国民管理国有资产的有效的、合法的代理机构形成以后，该代理机构再公开、公正、公平、公允且充分竞争性地选择具有独立资产评估能力会计公司进行资产评估。根据科学而合理地产生的出让程序，决定评估之结果以及由此形成的“出让底价”是否公开（若公开则应当充分公开）或者严格保密（有相应的严格的保密机智备用）。对于大标的，也可以选择多家评估机构，制定一个激励机制（例如以评估价和最后实际成交价的离差作为确定其绩效报酬之依据），综合（比如做一个加权平均）生成卖方之“出让底价”。

 

三、出售方式的选择以及“确定出售方式的机制”的选择

 

目前的国有资产出让大致有这样几种情形：

 

1、  标的资产只有一个大致情况，有待进一步协商明确，支付方式（包括时间以及内容（例如现金、股权以及其他特定资产的某种组合））因此也有待进一步协商；与买家一一协商。相对而言，这种出让方式比较容易产生寻租、腐败和“国资贱卖”进而导致“国资流失”。这种方式的选择一定要特别慎重，并配以足够有效的辅助性制度安排。

2、  标的资产只有一个大致情况，有待进一步协商明确，支付方式（包括时间以及内容（例如现金、股权以及其他特定资产的某种组合））因此也有待进一步协商；交易方案招标。这种方式相对比第一种方式要更正规一些，但是评标等过程依然存在发生寻租、腐败和“国资贱卖”的可能性。这种方式的评标成员以及评标程序的确定是关键。

3、  标的资产相对固定，与买家一一协商。与第一种类似。由于标的资产相对固定，因此仅在支付方式和支付内容的确定上存在协商的余地。发生寻租、腐败和“国资贱卖”的可能性与第一种相当。

4、  标的资产清晰明确，支付方式明确，唯一不定的是价格，公开挂牌，在其他要求条件合乎事先要求的条件下，出价最高者得，此种资产出让最适宜采取“公开拍卖”。

 

综合看来，在国有企业和国有（企业）资产出让过程中，要避免国资贱卖，事先应尽可能清晰地界定待售资产并合理地分割资产。待售资产的分割（组合）方式不同，即使采取相同的公开拍卖方式，结果也可能大有出入，因此待售资产的分割（组合）方式也很重要。例如，标的过大或过于庞杂可能导致竞买者数量大大减少，进而导致最后实际成交价远低于潜在可能的最高市场成交价，所以，待售资产的有效分割和组合必须考虑潜在购买人的结构和偏好特性等诸多因素。因此，管理机构对具体分割（组合）者的激励安排不可或缺。

 

在此基础之上，根据分割和组合的待售资产情况以及潜在竞买者群体的综合情况等因素，确定合理的出售方式。以招标方式为例，如果标的资产为克细分资产（如股份化的股权或以货币计量的债权），并且允许多主体中标，则存在荷兰式招标、美国式招标以及在此基础之上的多种形式的混合式招标等诸多形式，究竟选择何种方式适宜，有待事前充分民主而科学的抉择。不同的招标方式，总体卖价一般总存在或大或小的差别。这种差别不少是可以事先大致预测的。事实上，现代经济学对“最佳”拍卖机制的研究非常多，有大量研究成果可资借鉴。

 

 

（李健，上海财经大学财经研究所副研究员，个人主页：www.jingjixue.com ）

国有资产流失的真与假

姚 洋

 

朗咸平点名“揭发”三家知名企业的国有资产流失问题，从而引发了关于国企改革的新一轮大讨论。朗教授的“揭发”是否正确，作为对这三个企业毫无了解的局外人，我不敢妄加评论（报纸、网络对此有激烈的争论），只是想说，郎教授的“揭发”已经涉及法律问题；在一个法治健全的国家，媒体上吵得如此纷纷扬扬的事件，检察机关早该介入调查了。可惜，中国是一个法治极端不健全的国家，游戏规则不是法律确立的，而是游戏玩家们创立的；其结果自然是，规则成为有权势者自家的家法。股市上庄家的操纵不是特例，而是每个股民每天必须面对的事实。关联交易和资金转移在其他国家是明令禁止的，而在中国，借壳上市成为许多人股市淘金的捷径。如果上市是为企业筹集资金，借壳无可指摘（谁让我们除上海、深圳两大股市之外再没有像样的资本市场，而我们的上市政策又对民企还有诸多限制呢！）；然而，看多了像蓝田这样的皮包公司的伎俩，我们不能不对股市上的概念股打上几个问号。中国至今尚无一部管制关联交易的法律，因此那些左手倒右手的交易才能大行其道。如果左手握的是国营企业，右手握的是自家的私营企业，国有资产的流失自然不可避免。因此，朗教授的“揭发”可能是对的。但是，对错应由法院来裁定。顾雏军已经在香港起诉朗咸平诽谤，香港法庭的裁定也许会为我们判断对错提供一些线索。

经济学界起初对朗咸平反应冷淡的原因有二。其一，他所提出的问题早已讨论过。关于国有资产流失，1998年产权改革大面积展开的时候，就有过一次类似的讨论。也许是因为当时网络不发达的原因，那次讨论只局限于知识分子中间，并没有引起大众和媒体的反响；而且，在中央领导的干预下，它很快就偃旗息鼓了。其二，郎教授由他所认定的三家企业的国有资产流失问题，推导出国企改制的大方向错了，改制应该停止的结论。按照他的说法，国企的表现并不比私企差，国家所有没有错，只要有完善的经理人市场，国企完全可以和私企表现一样好，甚至更好。正如许多经济学家所指出的，朗教授大概是不熟悉中国国有企业改革的历程。朗教授所开出的药方，我们在二十年前就开始尝试了。从扩大企业自主权开始，承包制、年薪制，我们都试过。但是，九十年代以来大规模的改制浪潮本身就证明，这些办法都不起作用，改变所有制才是解决问题的根本。关于国有企业是否有效的理论问题，北大中国经济研究中心内部早在一九九六年就有过激烈的讨论，林毅夫和张维迎二位教授各持一词，至今也没有结论。但是，借用一句老话，“理论是灰色的，生命之树常青”，中国过去十五年的改革实践早已对这个问题给出了答案。在这点上，我很赞同周其仁教授的观点，当我们讨论国企改革的时候，必须要把国企放在中国的现实政治和社会环境中来考察。在这个环境中，国企领导永远是国家干部，国企永远没有最后的负责者，因此我们的国企不可能像雷诺那样进行管理。在中国的法治环境和政治环境下，国企的两权分离要么造成国企经理的恣意妄为，要么让他们成为政府的婢女。两权合一的“原始”经营模式，也许是最适合我们这个时代的模式。对于在数量上占绝大多数的中小国营企业而言，它更是一个不超越的阶段。

       朗教授是有相当学术成就的经济学家，声称当今国内只有他才用数据说话，而别人都是拍脑袋说话，而产权改革就是拍脑袋拍出来的。对于那些亲身经历中国改革的人来说，这自然是极大的冒犯。然而，朗教授自己的数据是否就可靠呢？《国企经营绩效的分析和职业经理人的制度建立》是他关于国企改革的一篇比较学术的文章。在这篇文章中，他举了三个例子来说明国企的表现不输给私企。第一个例子是大陆在香港上市的公司和香港的私人企业之间的比较。他的数据表明，大陆公司的平均表现比香港公司好。但是，正像他自己在文章中所指出的，在港上市的大陆公司表现好，可能是仅仅是因为它们具有垄断地位。第二个例子是2002年底沪深改制后的上市公司中国有股比例和企业业绩之间的关系。郎咸平将这些企业按国有股的比例分成由低到高的五组，发现这五组企业的净资产收益率的平均数随着国有股比例的提高而呈现一个U型关系，即国有股比例较低和较高的企业的业绩好于国有股比例中等的企业的业绩。但是，这个U型关系是在没有控制其他因素的条件下得到的；对计量经济学略知一二的人都清楚，仅仅比较平均数所得出的结论是不可靠的。郎咸平的第三个例子引用了北大光华管理学院田利辉博士的研究。他这样转述田利辉的研究结果：“当国有股股权比例为0时，每单位资产可以创造2.6元的市场价值。当国有股权的比例从0开始增加后，市场价值随即下降。国有股股权比例到40%的时候，每单位资产可以创造出2.2元的最低的市场价值。但是，当国有股股权的比例超过40%以后，价值随即上升。国有股股权比例增加到80%的时候，每单位资产可以创造出2.55元的市场价值。”由此，他认为田利辉的研究支持了他的U型关系结论。同时，他认为：“这个研究也表明了国企的经营绩效仍然可以提高接近民企的水平，这个现象是值得我们关注的。”然而，他没有强调的，一个企业的国有股比例再高，它的绩效也赶不上完全私有的企业。而且，这个结果和第二个例子中的结果之间是有矛盾的。在那里，郎咸平发现，国有股比例最低的一组的平均利润率是2.26%，大大低于最高一组的5.05%。田利辉的结果是在控制了其他因素的情况下，通过多元回归分析得出的，我们因此更有理由怀疑郎咸平第二个例子中的平均数比较的可靠性。

我本人在2002年参与主持了一项12个城市近700家国营企业的改制调查，被调查企业既包括一、二百人的小企业，也包括近万人的大企业，调查数据涵盖1995至2001的7年时间。我们的计量经济学分析表明，在控制其他因素的前提下，当一个企业中的私人股份超过了一定比例时，改制对企业效率的提高具有正面效果。具体来讲，当私人股份介于零和50％之间时，企业的资本利润率比纯国有企业的高2.70个百分点；当私人股份高于50％时，企业的资本利润率比纯国有企业的高1.24个百分点。在我们的样本企业中，资本利润率在各年的平均值在零和－1％之间，而郎咸平第二个例子中的企业净资产收益率在－1.46% 和5.05%之间，因此，上面的差距是很显著的（上面的结果显示，私人控股企业的业绩比国有控股企业的绩效低。这可能是因为我们没有完全控制所有其他因素。比如，国有控股企业能得到政府的支持，它们的技术水平较高等）。此外，我们还发现，在控制其他因素的前提下，改制企业在改制当年比纯国有企业解聘较多的职工，但随后它们解聘的速度低于纯国有企业（在我们的样本企业中，在岗职工比例都在下降）；并且，它们的工资增长率高于纯国有企业。这说明，至少就长期而言，改制是一个双赢举措：它一方面减缓了失业压力，另一方面又提高了在岗职工的工资。

       那么，大面积改制过程中是否存在朗咸平所说的国有资产流失呢？在回答这个问题之前，我们必须意识到，国有和集体企业在改制之前已经存在相当严重的资产流失。国企高管人员的职务消费只不过是露出水面之冰山一角而已，更严重的问题表现在三个方面。其一是国企高管的腐败和犯罪行为，这些行为发生的概率也许较低，但其负面影响不可低估。其二是国企高管的资产转移，通过和子女和亲属企业的关联交易，将国有资产化公为私。其三是国企因经营不善所导致的银行坏帐。在目前官方公布的2.4万亿坏帐中，绝大部分是国营企业欠下的。这是最大一项国有资产流失。对于全社会而言，前两项流失可能仅仅是把钱从左口袋挪到了右口袋，资产没有灭失；而坏帐中的很大部分产生于无效投资。对于许多国企所投资的项目而言，开工之日就是亏损之时，投资永远无望收回。有位美国大企业的经理对中国的国企看得很透，意识到它们比国外企业更愿意冒风险。有人听了这话还沾沾自喜，以为别人在夸自己；殊不知，我们的国企敢冒风险，实在是因为它们的贷款来得太容易，亏了之后又不会受到惩罚，而结果是，全国人民必须为它们最后买单。早在2000年，我就在《读书》上写过一篇文章，讨论改制先锋顺德的事情。顺德把改制叫做“止血工程”，因为不改制，国有资产就会像血一样从伤口处哗哗地流失掉。改革的实践者们比我们的公共知识分子们更清楚问题之所在。对很多地方来说，改制不是地方政府为了提高效率而有意为之，而是迫不得已的结果。

       那么，改制过程中是否存在国有资产流失呢？回答是肯定的。而且，在目前不规范的情况下，国企高管利用改制空手套白狼的动机还很强烈。由此，我们应该对MBO持有高度的警惕。这不是说管理层持股不对；相反，我赞成管理层不仅要持股，而且要持大股。问题是管理层的钱的来路以及谁来监督管理层的收购。我在成都采访过一位改制企业的年轻经理，问他是否愿意进行MBO。他说，如果他愿意，他立即可以赚几千万元。已经有投资者来鼓动他，愿意借钱给他搞MBO。尽管公司也有董事会，但实际上权力掌握在他一个人手中。他完全可以用借来的钱先收购公司的股份，然后又反过来做些手脚，让公司以高于其收购价的价格回购这些股份，转眼间他就可以赚个满钵。幸好他是一个出身工人家庭的好人，不愿意欺骗厂里的职工小股东们。但我们不能把希望寄托在人性善上，在制度建设还非常薄弱的情况下，MBO要慎行。在这方面，顺德为我们做出了榜样。顺德的国企和集体企业经理要想买企业，必须自己掏腰包，交纳相当比例的现金。有了这样的要求，企业经理想空手套白狼的动机就会大大降低。

       然而，把国有资产流失的板子全打在国企高管的屁股上，却是没有抓住问题的根本。就我们调查所得到的情况来看，改制过程中国有资产流失的主要形式是资产打折，而不是空手套白狼。在某些城市，企业可以以低于帐面价值60％的价格出售。资产打折的主要原因，是地方政府想以资产换取就业。从中央到地方，就业是一切问题之根本，因为它关系到社会稳定这个敏感问题。谁都知道，隐蔽失业在国企中是非常严重的问题。我曾在西安一家大型国企的企管办工作过两年。在我去之前，这个办公室只有两人；我去之后，人数直线上升，到两年之后我离开时，已经达到七人。刚到这家工厂时，我还在装配车间里实习过半年。我们班组按编制总共有12个人，可平时能有一半人上班就不错了，生产却从来没有耽误过。改制本是国企瘦身的好机会，但地方政府总是设法要求企业多留人；哪怕下岗，也要以内退为主。这样一来，企业高管就拥有了很强的谈判能力。尽管各地都有明文规定的资产打折标准，但每个企业都会以情况特殊为由要求更高的折扣。由于信息严重不对称，地方政府往往屈服于企业管理者的要求。改制过程中内部人控制严重也与此有关。内部人比外部投资者拥有更多关于企业资产和人员的信息，因此更可能答应多雇用工人，地方政府选择内部人就是理性的选择了。

       说到底，资产打折和地方政府是否愿意负担起提供再就业机会的责任有极大的关系。可以想像，改制的最佳办法是先将人员和资产剥离，将资产以招标的形式公开出售，然后要求买者必须雇用一定比例的职工，剩下的人由政府负责，安排再就业。这样做的好处有二。其一，它可以最大程度地发现资产的价值。目前以会计价值确定资产价值的方法显然是不科学的，帐面价值高的企业可能没有任何前途（如那些开工即亏损的企业），而帐面价值为负数的企业未必就不能卖一个好价钱，因为它们可能有较好的发展空间。公开招标出售可以发现那些识货的买主，无论是对社会还是对政府，这都是好事。其二，公开出售割断了资产和人员安置之间扯不清、理还乱的关系，为企业今后的资产重组扫清了道路。然而，在我们所调查的十二个城市中，只有重庆的南岸区计划照以上办法做，其他地方统统将人员安置和资产打折捆绑在一起。这是政府不愿意负担责任的结果。就多数地方政府而言，改制是甩掉国企这个沉重包袱的好机会。一位经贸委主任曾对我直言不讳地说：“改制就是要让工人别到政府大楼前‘上班’。”“上班”是对工人到政府门前静坐的戏称。地方政府的机会主义倾向已经危及政府的威望。其实，何止地方政府，中央政府何尝又好多少？现在的情形是，中央财政好于省级财政，省级财政好于市级财政，依此类推，区、县、乡镇最惨，只好向企业和农民伸手，有些地方的税已经收到2007年了！中央现在控制着187家特大型企业，赢利占所有国有企业的2/3；各省、市纷纷效尤，赢利企业保留，亏损企业下放。某市一个区原来没有几家国有企业，市里一下子下放三十二家，都是亏损的待改制企业。要全部改完这些企业，需要1.2亿元；对于一个区而言，这是天文数字。

       回到郎咸平所引发的大讨论，我想说的是，义愤不能代替冷静的观察和思考；尤其重要的是，公共知识分子要做社会的大脑，而不是大众的喉舌。中国的现实是，大众所接受的关于公平的教育和他们在现实中的遭遇完全是矛盾的。我们从小所接受的教育是，我们是国有资产的所有者，我们是国家的主人，我们的要求就应该是国家的行动。但是，现实却是，我们不是国有资产的所有者；在这个日益分化的社会里，我们的要求也不一定转化为国家的行动。理想与现实的反差造成人们的挫折感和对社会的愤怒。公共知识分子的责任是引导民众缓解挫折感，督促政府改进制度建设和再分配机制，而不是点燃民众的愤怒之火。民粹主义可以图得一时的痛快，但对国家和民族都是一剂慢性毒药。

 

 

（作者为北京大学中国经济研究中心教授）

市场经济的宪政维度探索

 

上海财经大学财经研究所  王小卫

 

作者简介：

王小卫：男，1970年生，复旦大学经济学博士，上海财经大学财经研究所研究人员。主要研究方向是宪政经济学、制度经济学与区域经济学，先后在《经济研究》等权威和核心刊物发表论文30余篇，译著《社会契约与博弈论》(上、下卷)，作为课题组核心成员参加完成国家级、省市级课题十余项，在《经济学消息报》、《东方早报》等报刊发表理论文章多篇。

 

联系地址：上海国定路777号上海财经大学财经研究所

邮政编码：200433

电    话:  13916923980 ;  021-65509495(h)

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  摘要：本文从转型经济的实践出发，针对政府——市场二分法的局限性，提出了宪法——政府——市场三分法的分析框架。并根据这一框架对中国的经济转型进行了研究，中国经济转型的经验表明政府行为与经济转型的效率之间存在很强的相关性。本文的一个基本判断是政府的角色与定位已成为影响中国经济转型的关键因素，经济转型面临法治资源稀缺的瓶颈约束。政府目前不仅直接拥有和控制着规模巨大的资本与资源，而且仍然具有“裁判”与“球员”双重身份，对政府权力的软约束所产生的后果是对政府与市场之间的距离缺乏有效的界定，经济转型的政府成本上升。因此，建立公正、透明和有权威性的宪法规则与秩序，对于中国这类历史上宪政资源缺失的国家的经济转型有着特别的含义。

关键词：宪政    政府悖论    制度博弈

Government and Market: Review by Constitutional Economics

Abstract: To counter the limit in concept of one dividing into two with government and market $ it advances analytical structure based on the concept of one dividing into three with constitution $ government and market $ from the practical point of view. Through observed the experiments of economic transition in China from the concept of constitutional economics $ it find out that government role is still the critical problem to the economic transition in China. Because of the soft regular to political power $ the increasing costs of the government limits the efficiency of its economic transition. The basic conclusion is that constitutional system and market system is a set of complementary systematic arrangement each other; only by constitutional establishment can we bound the distance of government and market and such an order has a special meaning to China.

Key Words: Constitution    Government Dilemma    Institution Game

 

 

 

 

 

市场经济的宪政维度探索

 

伍柏麟   王小卫

政府是一个集中决策、人为设计、分层管理的行政组织体系。而市场是一种分散决策、自发形成、自由竞争的权利交换体系。政府与市场关系的讨论构成了经济学的永恒话题。转型经济的深层次问题在千回百转之后仍然是政府与市场的关系问题。本文从转型经济的现实出发，针对政府—市场的二分法的局限性，提出了宪法—政府—市场的三分法的分析框架，并在对中国经济转型的量化分析的基础上提出本文的结论。

 

 

1  宪法—政府—市场：一个新的分析框架

在亚当·斯密1776年出版《国富论》之前，对于政府问题的研究，大多是从政治和道德角度去研究的，亚当·斯密首次在道德上确立了自利的合法性，并开始从经济角度去研究政府问题，对政府与市场关系作了明确的界定。

经济学对政府与市场的关系的认识大体可划分为三个阶段：第一阶段：从亚当·斯密出版《国富论》的1776年到20世纪20年代。这一阶段，强调自由企业制度和自由市场机制的经济自由主义是经济思想的主流，政府作用则被置于辅助地位，政府职能基本限于完成斯密所界定的三项任务。第二阶段：20世纪20—60年代。在这一阶段，以旧、新福利经济学、凯恩斯主义经济学、发展经济学为标志的政府干预理论处于鼎盛时期，经济学文献中到处是对市场失灵的论证，经济学家据此对政府增加了越来越多的职能。第三阶段：从60年代至今。经济自由主义再度复兴，经济学家的视角转向了政府失灵或政策无效，主张还是把自由市场机制和自由企业制度作为资源配置和经济发展的基本工具，并把政府身上过多的职能一一卸了下来。本文把主流经济学关于政府与市场关系的这种非此即彼式的理解概括为政府—市场的二元冲突模式。

在政府与市场的二元冲突模式中，政府与市场之间被视为是一种代替品的关系，在政府与市场之间的选择上非此即彼。事实上，这只是一种极端的情形。形成这种二元冲突的主要原因可能是：第一，17—19世纪英国和西欧的制度演进，为解决政府悖论创造了一种机遇。《国富论》和《独立宣言》在1776年同时公诸于世，表明政治自由和经济自由之间的密切关系。米尔顿·弗里德曼认为正是十九世纪，经济自由和政治自由的结合，给英国和美国带来了黄金时代（弗里德曼，1979）。根本的原因是发达的市场经济以法治为基础，政府的任意行为受到法律约束，使它不易侵犯产权和限制企业的自由组建和发展（钱颖一，2002）。因此，法治成了市场经济的一个重要的制度假设。无论是在斯密时代，还是凯恩斯时代，对政府与市场关系的讨论，都是在这一条件下的讨论。对这一点的忽视是产生这种二元冲突模式的一个重要原因。

第二是，马歇尔之后的主流经济学偏离了古典经济学的核心问题。以配弟、斯密等人为代表的古典主流经济学家关注的重点不是资源配置问题，而是如何才能使一个国家更富裕的问题。亚当·斯密强调，分工和专业化的发展是经济增长的源泉。在一定程度上，古典主流经济学的核心，就是发展经济学（杨小凯，1999）。而马歇耳之后的主流经济学家的研究重心从专业化和经济组织问题，转向给定组织结构下的资源配置问题。作为法学家的斯密所关注的政府悖论问题逐渐退出了主流经济学家的视野。促成这一转变的原因有两个方面，一是随着市场经济的发展和成熟，市场的法治条件已逐渐在制度上进入一个稳定均衡状态，并成为一种制度共识存在，而不再是一个需要讨论的对象。二是由于以边际分析为基础的供求分析，在进行数学处理时非常得心应手，在形式上更接近一种科学，因而顺理成章地成了马歇尔之后的经济学的主流。因此，在主流经济学的框架里对政府与市场的关系的讨论就在形式上表现为一种二元冲突的模式。在这种分析框架下，与对市场的资源配置和企业问题的研究相比，现代经济学对政府的研究相对有限（钱颖一，2002）。

历史的视角表明，宪政民主作为一种具有普遍适用性的政治形式出现在启蒙时代之后，从宪政产生、存在和发展变化的逻辑来看，所谓宪政，必须是活着的宪法或者是说在现实生活中有效的宪法。从宪法与其实现的制度方式之间的关系来看，宪法目标的制度实现是一个制度不断演进的过程，是一个权力与权利博弈的过程。宪政安排提供了“政府悖论”的制度之解。这是经过了长期的制度博弈的结果即通过宪法的社会控制或治理方式，即国家的权力资源必须按宪法程序运行，不得与宪法相抵触，由宪法为权力的运行提供合法性基础。因此宪政是解开“政府悖论”的纳什解或纳什均衡。所谓纳什均衡的含义是假设在有n个人参与博弈，给定其他人的战略的条件下，每个人选择自己的最优战略，所有参与人选择的战略一起构成一个战略组合，这种战略组合由所有参与人的最优战略组成，也就是给定别人战略的情况下，没有任何一方会单独改变策略。纳什均衡的进化机制认为，纳什均衡并不是或并不一定是博弈方一次性选择的结果，而是有一个通过修正和改进向纳什均衡的调整逼近的动态过程。对制度的纳什均衡分析表明，一种制度安排要有实际意义，必须是一种纳什均衡，否则，这种制度安排便不能成立。对宪法的分析也同样可能得出，当一部宪法不是纳什均衡时，它就不会在现实生活中真正起作用，就只是停留在纸面上的摆设，而纳什均衡意义上的宪法就是宪政。

发展中国家和转型经济国家在引进主流经济学的理论时，由于所处的发展水平和现实问题上的差异，因此应用一个抽象掉宪法条件的政府与市场的二元冲突模式来分析发展与转型问题时缺少针对性（张帆，2001），并产生了以下几方面的负作用。

第一，对经济发展或经济转型中的政府角色认识不足。对政府和市场的讨论缺乏现实的历史基础，只是从主流经济学的经典答案出发来划分政府与市场的范围，从“应然”的角度出发来给政府定位，这虽然回答了政府应该做什么，政府可以做什么，但无法回答如何才能让政府做到这些，或者接受这一角色定位。对于现实中的政府越位或越界，只能寄希望政府自己的自律来解决。

第二，是对发展和转型本身深层次的问题认识不足，把发展和转型等同于以要素的投入来产生的GNP的增长或商品的市场化程度。对于经济转型或经济发展中的宪法化效应缺少分析，对自由和权利对经济发展或转型的意义缺乏认识。由于缺乏宪法条件，当发展或转型过程中出现挫折或预期目标无法实现时，往往出现体制复归或对市场制度本身的不信任。

第三，进行宏观调控成了政府扩张的根据。现代市场经济并不否认政府对经济的宏观调控，但这种调控是有条件的，是承认市场的主导作用下的宏观调控，是从市场之外的有限界入。如果缺乏宪法条件，这样的宏观调控容易变成政府对市场的控制或侵犯。如政府进行宏观调控的主要工具之一的财政政策如果不受宪法约束，就会变成向市场寻租的工具，并成为政府扩张的一个重要途径。这也是转型经济中的政府偏爱财政政策的原因。宏观调控的效果并不只是简单的由政府财政或货币政策的组合或类型来决定，更重要的是宏观调控的制度环境。因此，转型经济的宏观调控的前提是建立在规则约束之下的金融、财税体制。

第四：国有企业改革收效不大，但冲突日益突出。主要原因之一是缺乏宪法性市场竞争规则。由政府各个部门或行业自己制定的改革方案或法规的动机和主要内容是为行业或部门内的国有企业提供优惠或保护，这样的规则本身缺乏公正性、透明度和权威性。由于缺乏权威性的公共市场规则，政府与国有企业之间的千丝万缕的利益关系只能是“斩不断，理还乱”。国有企业的改革还需要政府出于“父爱”的财政支持、金融支持甚至通过股市的来“解困”。因此“政企不分”成了国有企业的理性选择。

第五，寻租和腐败问题严重。寻租行为的深层次原因在于政府对市场的过度干预。寻租现象往往存在于国家过度干预经济的发展中国家。中国的经济转型过程中一方面是促进市场发育的法律、法规缺乏和不完善，另一方面是过多的经济干预。政府不适当的干预和管制导致的稀缺和垄断产生了巨额租金。围绕这些租金的分割，引起了社会上上下下的争夺。

对于转型经济中的寻租和腐败问题，基于传统的政府—市场二元替代模式的治理建议是深化市场化改革，结束双轨运行，从根本上消除租金产生的制度根源。但这个建议本身是含糊的，因为没有通往市场的市场之路，单纯的市场化取向的结果可能是掉入“印度病”的陷阱之中，即寻租的制度化，而基于宪法—政府—市场三元互补模式的治理寻租的建议首先是通过宪法来约束政府权力，使政府与市场的功能在宪法条件下实现互补，这才是解决转型经济中的深层次问题的根本方法。

第六，全国性统一市场难以建立。在市场经济中，宪法规定构成了一国范围内最基本的游戏规则。在政府与市场的二元分析框架中，由于缺乏宪法视角，因此，部门、行业和地方政府从各自的利益出发，利用政策保护甚至司法保护提高了形成全国性统一市场的交易成本。宪法以其法律权威性及规范性应当成为统一国内市场最有力的制度保证，有必要在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为，有利于促使宪政框架下市场经济体制的真正确立（朱淑娣等，2001）。

第七，农民问题日益突出。中国的农民问题开始于农民的制度创新。1978年安徽凤阳的农民鉴订的第一份土地承包合约的风险来自政治方面，这就表明中国的农民的市场化进程中除了自身素质提高外，更重要的是需要通过推动宪法化进程来消除农民与居民的“身份”差异，创造市场经济的公平的起跑线：法律面前人人平等。

第八，国家立法进入误区。在过去的20年里，中国颁布了大量的法律。在一些领域存在过度立法，有些法律出现重叠，有些法律条文过细过窄，降低了法律的质量和权威，容易引起冲突和混乱。立法效率低的主要原因还是因为在传统体制下形成的审批和管制为主导的政府管理模式与市场化取向的经济改革之间的冲突造成的。需要从宪法层面上来规范立法、司法与行政的关系是解决问题的关键。

最后，由于受这种分析框架的局限，对一些新的经济现象缺乏理解。例如，根据资本投入的程度，一般把经济模式分为劳动密集型、资本”
双周夜话|2011年 $ 双周夜话→2011年 $ 农产品涨价造成通货膨胀的理论分析 $ 2011/7/22 $

        一个多月前我写过一篇夜话，指出我国当前通货膨胀的根源是农产品涨价。本月9日国家统计局公布今年6月份数据，CPI上涨6.4%，其中食品价格上涨14.4%， 带动CPI上涨4.26个百分点，也就是说，如果食品价格不涨，6月份CPI将仅仅上涨6.4%-4.26%=2.14%。2%左右的CPI上涨率算不上通货膨胀。因此，我的观点依然成立，由于食品涨价的根源在于农产品涨价，所以没有农产品涨价就没有通货膨胀。

        今天，我想从经济学理论上阐明一下我的观点。经济学中有一个原理，市场中比如一年流通的货币总量，等于该年经过这个市场交易的物品的价格总量，也就是下面这个著名的恒等式：

（1）    MV=PY

（M：货币量，V：每单位货币在一年内的周转使用次数，P：物价总水平，Y：用基期价格计算的实际总产值）

这个恒等式中四个经济量各自变化的相互关系是

（2）    m+v=p+y

这里的小写字母是大写字母表示的各个经济量的变化率，即m是货币量的变化率，v是货币周转次数的变化率，p是物价总水平变化率，y是实际总产值变化率。公式（2）常常被用来说明物价总水平如何变化。如果p大于零，物价在提高，经济便出现了通货膨胀。所以，公式（2）也常常被用来说明通货膨胀的原因。我们用m*表示货币增长率和产值增长率的差距，即m*=(m-y)，并把公式（2）改写成

（3）    m*+v=p

这里，m*>0意味着货币超发。公式（3）说明通货膨胀即p>0不源于m*>0便源于v>0。由于v的变化难以解释，而m*可以由中央银行控制，因此一个省事的方式是认定通货膨胀来自货币超发，也就是说m*>0导致了p>0。这个观点其实很难成立。我国经济近30年的发展中，m*总是远远大于零，就是说我国货币的增长率几乎总是远远大于产值增长率。但我国通货膨胀却不那么频繁、在大部分年间也不那么严重。可见在许多年里，我国的v应当是个负数。就此而言，说货币超发就会导致通货膨胀至少在逻辑上不够严谨。

不过，对我的农产品涨价导致通货膨胀的观点来说，重要的是公式（3）右侧的p。把总产值分成农业和非农产值，物价总水平分解成农产品价格和非农产品价格，p就可以写成

（4）    p=na+(1-n)b

公式（4）中，a、b分别是农产品和非农产品价格的变化率，n是农业产值占总产值的比重。公式（4）的含义为物价总水平变化率是两类商品价格的变化率的加权平均数，而权数是农业产值比重。把公式（4）代入到公式（3），我们就得到

（5）    m*+v=p=na+(1-n)b

       显然，如果a=b，我们会有a=b=p，公式（5）就和公式（3）完全一致。此时，研究通货膨胀不需要考虑a或b的变化，而只需要考虑m*和v如何造成p的变化就够了。如果a和b变化虽然不同，但差距不大，我们也可以忽视它们而仅仅考虑公式（3）。但在我国的情况下，a和b的差距很大，我们就不能不突破公式（3），不能不考虑公式（5）。

公式（5）启发我们：

第一，如果a、b的差距很大，农产品和非农产品之间的价格关系必然变化很大。经济学家把这样的变化称为相对价格变化。相对价格变化是实体经济现象，而非公式（5）左侧的货币变量能够解释的。

第二，假如通货膨胀率p或者m*+v不变，a和b之间必然是一正一负的关系。a大于零，b必须小于零；a小于零，b必须大于零。

第三，中国经济当前的特点是a大于零。此时，如果b不小于零，p就必然大于零，经济出现通货膨胀。

第四，为了实现通货膨胀，m*+v必须大于零，货币必须超发，或者货币周转速度必须加快，或者两者同时发生。

第五，在a大于零的前提下，若m*+v不大于零，b必须小于零。它表示非农部门价格下降，利润下降，非农部门可能陷入衰退状态。由于非农部门是我国经济的主体，非农部门衰退便是我国经济的衰退。

第六，因此，在a大于零的前提下，我国经济将同时面临通货膨胀和衰退的威胁，经济政策需要在通货膨胀和衰退之间权衡。

第七，在a大于零的前提下，中央银行的作用有限。从公式（5）看，首先中央银行无法影响a与b之间的非同步变化，也就无法改变农产品和非农产品之间的相对价格变化态势。其次，中央银行很难控制v的变化。再次，就中央银行可以控制的m*而言，假设不考虑v，中央银行收紧银根，让m*=0，通货膨胀消失，但b必须大大地小于零，此时非农部门会衰退；中央银行如果放松银根，至少放松到非农价格不下降即b=0，那么，中国经济会有m*=na>0，通货膨胀依然出现。如本文第一段所言，对今年六月份来说，即使非农价格不提高，CPI也将上涨4.26%。

所以，无论中央银行如何做，中央银行都会受到责难。银根紧，有人批评中央银行造成中小企业融资难；银根松，有人批评中央银行造成通货膨胀。用公式（5）分析，中央银行两面不讨好的原因，在于我国经济当前所面临的通货膨胀压力来自于a、b的不同步变化，即公式（5