国企改制（出售）与法治高级研讨会议程
国企改制（出售）与法治高级研讨会议程
上午
9：00 会议开始
9：05 同济大学中德学院副院长顾士渊教授 致辞
9：10 胡景北教授 致辞
上半场 主持人：费方域 上海交通大学 经济学教授
9：20－9：40 第一场 姚洋 北京大学中国经济研究中心 经济学教授
9：40－10：00 第二场 秦晖 清华大学 历史学教授
10：00－10：20 第三场 田国强 美国德州A&M大学、上海财经大学 经济学教授
10：20－10：40 休息，合影留念
下半场 主持人：杨建文 上海社会科学院 经济学研究员
10：40－11：00 第一场 顾功耘 华东政法学院 法学教授
11：00－11：20 第二场 胡鸿高 复旦大学 法学教授
11：20－11：40 第三场 肖耿 香港大学 经济学副教授
12：00 午餐
下午
上半场 主持人：陈宪 上海大学 经济学教授
13：30－13：50 第一场 左大培 中国社会科学院 经济学研究员
13：50－14：10 第二场 仲大军 北京大军经济观察研究中心 经济学研究员
14：10－14：30 第三场 韩强 南开大学 哲学教授
14：30－14：50 第四场 丁栋虹 复旦大学 管理学教授
14：50－15
何妨学学匈牙利 金 雁 这次关于“郎旋风”的讨论中，“非主流”的朋友除了俄罗斯之外，还把匈牙利提出来做反面教材。说匈牙利转轨前是东欧“消费者的天堂”，转轨后就一团糟云云。我以为这种说法是非常片面的。事实上，匈牙利剧变前的“高消费”是建立在前政权筑起的欧洲最高的债台之上。剧变时匈牙利全国国民仅积欠西方国家的外债平均每人已达2300美元，为波兰的两倍，捷克的五倍半，不仅是欧洲第一，在当时的世界上也是债务危机最严重的国家之一。匈牙利的国有资产产权改革之所以大不同于波、捷，而主要采取“面向外资全卖光”的形式，很重要的一个原因就是为了还债。在这个意义上匈牙利的产权改革犹如一场国际性的大规模“债转股”：没有剧变前形成的西方债权，怎会有剧变后的西方股权？ 从这点上看，这些朋友与其怪剧变后匈牙利的出售资产，不如怪剧变前她的拚命借债。不过这且不去说它，这次“非主流”朋友们主要批评的是郎咸平指出的国有资产贱卖问题，恰恰在这一点上，匈牙利90年代的国有资产出售工作值得我们借鉴。 匈牙利剧变后第一届政府是典型的右派政府。所谓右派在中东欧是指民族主义、国家主义和传统宗教倾向较强的保守派，并不是最喜欢“自由市场”的人，这届右派政府恰恰是以拒绝所谓休克疗法、走渐进道路著名的，在它治下产权改革也进展缓慢。1994年，对改革绩效不满的匈牙利选民把右派赶下了台，“前共产党人”改组的社会党赢得大选组成左派政府，开始激进的“补课”。在选民的授权与公众的监督下，这届政府四年任期内基本完成了产权改革，使匈牙利经济转衰为荣。 为了偿还剧变前政权积欠的巨额债务并充实国家公益基金，匈牙利对于实现国有资产变现价值最大化是非常重视的。不仅有完善的公开竞价拍卖机制，有法治、舆论与反对党的严密监督，还有一套经济激励机制：当时负责国企转轨的是“匈牙利私有化与国家控股公司”（APVRt，以下简称匈国控），它作为政府的国有资产托管部门与内阁各部一样要对议会、并通过议会对国民负责。但别具一格的是：匈牙利国家财政对匈国控不拨一分钱，这个机构连同其地方分支，从办公经费到人员工资都依靠从国有资产超值拍卖所得中提成。如果无所作为不能实现产权置换，或者虽然实现了但售价太低，机构的生存与职员的饭碗都成问题。这就促使它既要重视改革进度又要重视改革质量和国资变现中的保值增值问题。 但是匈国控不会为自身利益而降低拍卖底价来增加超值机会吗？为防止此弊，匈牙利私有化法规定国资估价本身必须由独立的中介评估公司进行，匈国控只能托管资本，不能控制评价，因而也不能通过“自评自”压低底价来增加超值提成。于是它只能在既定的底价之上力求卖出好价钱——既不能像张维迎讲的那样，因不想负“国资流失责任”而消极无为，又不能像郎咸平批评的那样慷公家之慨贱卖公产。 那么，买方能不能贿赂作为卖方代理的匈国控谈判人员以求贱价呢？也很难。因为在上述制度安排下，如果谈判员受贿而降低资产价格，那么他不仅损害了国家（国民）的利益，而且损害了匈国控这个机构与机构中同事们的利益（即降低了他们的超值提成），因此他不仅受到民主社会与国家稽查机关的监督，而且同事间也有互相监督的意愿。这些同事就在身边，又具备相关业务知识，要骗过他们并非易事。至于“买方”向所有有关同事、乃至向整个托管部门行贿，可想而知是非常困难的。 为了实现国有资产变现价值最大化，匈牙利的国资托管当局可谓绞尽脑汁。其中著名的一招，就是对一些无人问津的老旧企业，托管部门宁可先投资改造，更新设备，再上市拍卖，以求提高售价。当然，由于是用匈国控自有资金（实际上等于其工作人员的工资基金）进行这种改造，如果投资不能通过拍卖超值收回，就等于把自己的工资赔进去了。因此它肯定得精打细算，不会发生“预算软约束”问题。同时这种交易是完全开放的市场行为，不像我们的股市是行政审批上市，可以通过数字游戏把丑妇“包装”成“靓女”入市圈钱。在匈牙利没有实实在在的改造投入是不可能拿老旧企业去骗钱的。换言之，在那里你既很难优资贱卖化公为私损害国家－国民利益，也很难劣资圈钱化私为“公”损害股民利益。事实证明这种“先改造后拍卖”的策略在多数案例中都相当成功，使其成为“匈牙利式私有化”中的一个重要创造。难怪德国媒体说：匈牙利的产权改革使西方国家都有的可学。 匈牙利虽然重视国有资产变现价值最大化，但并不是只有“价高者得”这一个标准。对于一些重要企业，匈牙利会从优先考虑企业今后发展与扩大就业出发，选择“买价”并非最高、但能提供有约束力的资本更新、发展与就业承诺的“战略性投资者”作为交易对象。由于重视发展预期，匈牙利私有化过程中基本没有出现“恶意收购”（买下企业不是为了办好它，而是为了消除对手，买下后就把它关闭以实现自己的垄断）这种其他国家私有化过程中时见的弊病。 匈牙利私有化过程中也有腐败事件，尤其在民主竞选政治与互相揭丑的朝野双方宣传战中这种事情的曝光率很高。整个私有化过程中最出名的腐败是“托奇克丑闻”：1996年，匈国控决定起用“外部专家”作为顾问，参与地方政府国有资产改革的谈判。顾问的酬金规定为该谈判所节约的资金的10%。社会党人经济学家托奇克作为顾问“按规定”在5月和8月两次共得酬金合503.8万美元。此事曝光后舆论大哗，政府工商业部长兼私有化部长被免职，各政府部门的预算、各国家基金的使用情况均在自查或被查中，被涉及和被查办的官员不断增多。右派反对派一直指责这一事件的实质是政府官员帮助执政的社会党转移资产，直到1998年新一届右派政府上台后，还把追查此事作为打击前任的手段纠住不放。其实平心而论，托奇克获得高额酬金但没有凭权力获得产权，与郎咸平讲的那种腐败性质不同，500万美元作为个人贪污可谓大案，作为取酬过当只能说是个丑闻，而作为一个大党、执政党的资产就说不上是什么大数了。特别是如果考虑到变革前党国一体，国库即党库，党可以任意调用国家资产而根本无须考虑什么“转移资产”，则如今社会党需要通过此种冒险的舞弊才能得到这笔钱，就已经是“恶之小者”了。而从另一个角度看，这种民主制度下左、右派相互盯着对方而舆论又高度关注的局面，无疑是对“权钱交易”的有效制约。 匈牙利国资拍卖中争议最大的一个问题，就是拍卖是向国际公开，而由于跨国资本出价一般较高，按“价高者得”的拍卖规则，最后的卖主大都是他们。这种“面向外资全卖光”的私有化方式引起了反对党（当时是右派民族主义者）的抗议，舆论界也有“坦克（tank，指巨变前根据华沙条约驻匈的苏军）走了，班克（bank $ 银行，指外资）来了”的质疑。但是执政的社会党政府认为：从国资变现价值最大化的目标而言，只有对国际开放的招标才能真正做到国有资产的保值增值。因为即便是最公平公正公开的拍卖，其卖价也只能取决于竞价的买方资本量。如果关起国门来拍卖，由于国内买方资本有限，国资卖价不可能高，这样“国有资产流失”（当然匈牙利人不用这一术语，但国资贱卖他们还是要极力避免的）问题还是会发生。只有尽量扩大买方竞争的资本总量，国资卖价才能提高——而这意味着公共利益的提高。而且，如果合公私而计之，则国际拍卖对于国民经济之利更是明显。因为关起国门拍卖，“楚人卖弓楚人买之”，对匈牙利国家而言不会有任何资本净增。然而如果是外资购买，等于是资本流入，对于资本稀缺的转轨中经济而言当然是很大的推动。 （作者为中央编译局研究员） 新闻通稿 国企改制（出售）与法治高级研讨会在沪召开 2004年12月26日，国企改制（出售）与法治高级研讨会在上海同济大学中德学院二楼学术报告厅隆重召开。来自经济学、法学、哲学、历史等诸多学科领域的国内外学者30余人出席了本次会议。会议对国有企业改制（出售）过程中的规范问题进行了热烈的讨论，会议开得非常成功。 部分与会嘉宾名单： 田国强：美国德州Ａ&Ｍ大学经济系教授、上海财经大学经济学院院长 姚 洋：北京大学中国经济研究中心教授 费方域：上海交通大学管理学院经济系主任、教授 陈 宪：上海大学经济管理学院院长、教授 朱保华：上海财经大学经济学院副院长、教授 秦 晖：清华大学历史系教授 左大培：中国社会科学院研究员 仲大军：北京大军经济观察中心主任 胡景北：同济大学中德学院教授 萧 耿：香港大学经济金融学院副教授 顾功耘：华东政法学院教授 丁栋虹：复旦大学管理学院教授 韩 强：南开大学哲学系教授 管毅平：上海交通大学管理学院教授 杨建文：上海社会科学院研究员 王 振：上海社会科学院研究员 汪公文：中国计量学院法学院民商法副教授 方曙红：复旦大学管理学院副教授 汪立鑫：经济学博士，复旦大学经济学院副教授 胡雄飞：《上海改革》主编、博士 刘社建：经济学博士，上海社会科学院研究员副研究员 任 健：经济学博士、管理学博士后，恒源祥（集团）公司副总经理 王耀忠：上海社会科学院博士 李战荣：浙江大学法学院博士后 刘 昶：复旦大学新政治研究中心博士 王小卫：经济学博士，上海财经大学财经研究所助理研究员、《出路》编著者 李 健：经济学博士，上海财经大学财经研究所副研究员、《出路》编著者 与学者合影 同济大学中德学院副院长顾士渊教授致词 胡景北（同济大学中德学院教授）致辞： 二十年来产权改革取得了巨大成就。今天，在充分评价取得成就的同时，需要进一步关注和解决国企产权改革中存在的问题。国有企业改革涉及到的问题是全方位的，并不仅涉及国有资产流失问题。国有资产流失不可能完全避免。流失是改革必须承担的成本。“国退民进”是不可避免的，是大势所趋。 考虑到“国退民进”、国企包括出售、上市等形式的非国有化的产权改制已经在中国大规模发生的不争事实，本次会议将不讨论“国退民进”或“非国有化”的合理性和必要性问题，而集中关注国有企业改制（出售）的规范问题，特别是在法治层次上的规范问题。 我们认为，为了改革的稳定性和有效性，国企改制要规范，规范须立法。这也是我们本次会议的立场。我们希望向社会和政府传达这一观念。 上午第一场 姚洋（北京大学中国经济研究中心教授）发言： 我1989年硕士毕业回到西安，在西电公司这家大型国有企业干过两年。对国有企业人浮于事、效率低下，由此而存在相当严重的资产流失这种事实非常有体会。目前银行几万亿呆坏帐，实质上就是这种经营性资产流失。国有企业改革是逼出来的。当然，另一方面，改制过程中也的确存在国有资产流失现象。在目前法制建设和法治建设不规范的情况下，国企高官们利用改制空手套白狼的动机还很强烈。因此需对MBO保持高度警惕，尤其是利用借贷而不出钱的MBO。这不是说MBO不对，相反，在条件适宜的情况下管理层不仅要持股，而且要持大股。但必须注意MBO的钱的来路以及由谁来监督管理层收购。 但是，把国有资产流失的责任完全归于国企高官身上，并没有抓住问题的根本。问题的根本在于制度安排缺失。改制过程中，国有资产流失的主要形式是资产打折，而不是空手套白狼。国有资产流失的主要原因，是地方政府向以资产换取就业，说到底，资产打折和地方政府是否愿意负担其提供再就业机会的责任有极大关系。国企改制的最佳办法或许是先将人员和资产剥离，将资产及招标的形式公开出售，然后要求买者必须雇用一定比例的职工，剩下的人由政府负责，安排再就业。其好处有二。其一，它可以最大程度的发现资产的价值。其二，公开出售割断了资产与人员安置之间扯不清，理还乱的关系，为企业今后的资产重组扫清道路。 秦晖（清华大学人文学院教授）发言： 我和金雁的两篇文章实际上已经收录进李健、王小卫主编的《出路》一书中。强调一点，我们今天这里所说的国有资产流失主要应当是指的对国有资产的一种不公正或不合法的瓜分。这里我们并不考虑国有资产效率低下所引起的流失。前一阵和一个朋友谈起国有资产流失的度量问题，因为国有资产现在并没有一个明确的度量尺度，所以现实中国有资产价值多少，流失多少并不能明确衡量。这种无定价机制不仅在国有资产私有化中使资产流失无法衡量，在当年中国和苏联私有化制公有化过程中一样起作用。我们一般认为社会主义公有化过程中用剪刀差剥夺了农民很多利益，但是这被认为是社会主义原始积累不可避免的。交易过程有没有价值转移主要看交易过程中有没有强制性。现实市场交易中，只要双方谈判同意的价格都不会存在价值转移。但是国有资产的交易特殊性在于它是一种看守者交易，也就是看守者拿不属于自己的资产进行交易，由于看守者未被所有者委托，又没有合理的监督控制机制，无论交易价格高低，都会受到怀疑。所以我们所说国有资产交易的合理性、公正性问题的关键是建立健全合理的委托代理关系。这个问题当然要从法律角度上解决，但是更重要的涉及到一个政治体制问题。即经济民主问题。无论中外，在讨论资产流失问题都不是以国有资产出售价格高低为标准。以匈牙利和波兰为例，匈牙利国有资产出售价格很高，但没有人会认为它的改制比波兰好很多。国有资产交易本质上是一个公共事务，它应该以公共事务的交易规则行事。 田国强（美国德州Ａ&Ｍ大学经济系教授、上海财经大学经济学院院长）发言： 在国策一定的前提下，改制问题已经不需要争论。国有资产的流失有两方面的流失：一是国有资产本身效率低下所引起的流失；二是人为的盗窃和转移。这两种流失都可以归结为人的本性即人是自私自利的。 我非常同意本次大会的口号：国资要改治，改治要规范。不仅要规范，我们还要实行公开、公平和公正。我国国企改革存在黑箱操作问题，没有公开拍卖机制；至于公正要考虑到少数弱势群体利益；公平，我们可以通过政府体制是每个人有公平起点在市场经济中实现公平并有效的资源配置。 制度规范需要适度，会议口号是：改制要规范，规范须立法。我建议再加上两句：立法须法治，法治须分权。需要强调一点，超过一定限度，规范会增加交易成本，并且法律太多时会降低经济活力。公平的本质问题是效率问题，不公平会影响到效率。说经济学不研究公平是外行话。我们应该通过建立自愿竞争，自愿交易的市场机制达到资源有效配置。 国有企业的关键问题是由于信息不对称问题没有很好解决，加上委托代理链条太长，因此效率低下，从总体上而言，在足够规范的前提下，加快“国退民进”、加快产权改革是非常正确的。 上午第二场 顾功耘（华东政法大学法学教授）发言： 单纯从量上讲，过去十来年，国有资产不仅没有流失，反而在不停地侵吞私有财产。这主要体现在三个层面上：1，国有企业发行股票筹资时自身资产评估和股票定价都极端不合理；2，股份公司之间进行大量有失公允的关联交易；3，控股公司大量非法占用和挪用子公司发行股票筹集的资金。关于国企改革的立法，关于本次会议的主题，强调国有企业改革和出售中加强法治建设是正确的，但是不应专门对国企改制制订特殊的法律。我国目前的法律制度没有得到很好的输理，大量分散于各个政府部门的行政性规制中。总体而言，应该在三个层次上针对国有企业的改革进行立法。首先，应该制定和完善国有企业监管法。其次，制定和完善国有资本运营法。最后，制定和完善国有企业改革法。 左大培（中国社会科学院研究员）发言： 公有企业（包括国有企业和集体企业）在许多领域完全可以达到与私营企业一样的经济学意义上的效益（比如经济利润等），这样的领域是指那些使用大量他人资本的领域，企业的规模相当大，同时对制度和监督链的设计要求很高。事实上，并没有天生的所有者虚置，只有当制度设计不够的时候才会发生所有者虚置；关于“委托—代理链条”的理论是建立在剩余索取权假说和企业经营者激励问题的基础上的，但这一理论和假说在实际中是不成立的，而更应该强调对企业产出的监督。 最近几年国有企业改制过程中所采取的措施存在许多不合理的地方，并导致诸多社会问题，鉴于此，提出八点主张：以法律形式禁止任何国有企业经营者以任何方式获得任何公有企业的所有权以及禁止任何形式的MBO，“禁止就是第二优，没有第一优”，“禁止就是最好的激励”；在国有企业内部广泛开展反腐败斗争，强化国有企业领导人的廉洁自律，杜绝各重形式的行贿受贿现象；全面清理整顿会计、审计行业，严惩制造假帐的相关人员；停止“运动式”的产权改革，避免资本市场上的过度供给；改制企业的全部信息都要完全公开化，包括企业的基本情况、改制方案、进度等相关信息，从而避免由于信息不对称所导致的诸多问题；强制规定改制的民主程序，允许任何“利益有关者”和“利益相关者”提出和发表自己对企业改制的意见；尽快完成立法程序，使得公有企业的所有权变更、出售和重组有法可依；尽快建立和完善国有控股机制，提高国有资本的利用效率。 国有企业改制过程中的核心问题，就是要明确“国有”就是“全民所有”。国有企业应该是全民所有的企业，而不是个别精英、官员所有。因此，在改制过程中，要绝对保障公民的民主权利和言论自由，从而行使其对国有企业及其领导人的监督权。 肖耿（香港大学经济金融学院副教授）发言： 国家如何作好股东是一个大问题。现在国有企业存在的问题：收益内部化，成本社会化；国有企业分承担成本和亏损的机制没有得到有效建立。 关于企业家“原罪”问题，即如何区分产权纠纷和经济犯罪，从制度经济学和西方的司法经验看，可以有两个原则，即财富创造原则和交易成本原则。 一、财富创造原则，即人们所熟悉的“发展就是硬道理”。 二、交易成本原则，即交易成本最低。举例说明，比如从药店偷药的人会面临偷盗的刑事起诉，因为从经济学的意义上可以分析为他可以在交易成本非常低的公开市场上购买到药品，但他却为个人用途以药店的损失为代价选择了偷盗。 有效区分产权纠纷和经济犯罪非常重要。 为了以上两原则的在实际操作中得到有效运用，迫切需要建立完善的产权基础设施主要包括三类制度和程序： 1、界定产权的制度和程序； 2、产权交换的制度和程序； 3、保护，执行，裁决及微调产权的制度和程序 中国在产权基础设施的制度建设方面与发达国家有较大差距，任重道远。 下午上半场： 仲大军（北京大军经济观察中心主任）发言： MBO欠缺合法性，缺乏法律依据，应当禁止。以往国有企业改革思路主要集中于对经营者的产权激励机制是错误的。中国能如此大规模实施MBO的原因在于权贵私有化。国有资产是全民所有的资产，全体国民须有意见表达的有效渠道。政治体制改革应该配套。
中国国有企业非国有化的立法问题 胡景北 （同济大学中德学院） 1．导言 中国国有企业的非国有化过程，如果从1984年原北京天桥百货公司首先向私人公开发行股票算起，到今年（2004年）已经延续了整整20年。1986年国务院发布文件，提出全民所有制小型商业、服务业企业可以拍卖或折股出售，打开了国有企业直接出售的非国有化道路之门。从此以后，尤其是进入上世纪90年代后，中国经济改革进入了以国有企业非国有化为主要内容的阶段。今天，中国大部分中小型国有企业已经完成了非国有化的主要工作，一半左右大型国有企业也完成了初次上市这个非国有化的重要阶段。据非官方资料，国有中小型企业已经有85％以上实现了非国有化。在2903家国有或国有控股的大型骨干企业中，已有1464家改制为多元股东的公司制企业，改制面达50.4％（赵晓辉，《我国大型国企半数已改制》，www.drcnet.com，2004年12月）。因此，我们大概可以说，中国国有企业的非国有化进程至少已经走完了一半。假如考虑到中国总要有一部分国有企业既不直接出售、也不上市，其百分之百的所有权继续保持在国家手中，那么，我们的非国有化进程已经走完一半的估计应当是很保守的。 2002年的中国共产党第十六次代表大会通过的工作报告明确指出；“国家要制定法律法规，建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一、管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。… 各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开…”。可惜的是，2002年以来，各级政府部门尽管发布了许多关于国有资产尤其国有企业非国有化的条例、通知、意见，但十六大提出的“要制定法律法规”的任务，却还没有实现。如果考虑到国企管理的重要任务是管理国企产权向私人的转让即非国有化，考虑到多年来国企非国有化的巨大进展和缺乏规范，十六大提出的任务无疑是摆在中国面前尤其是摆在中国学者面前的迫切任务。 2．国企非国有化改制立法的必要性 从法理上观察，国企非国有化改制需要立法，几乎是无需解释的。世界差不多所有国家在国有企业大规模非国有化改制时，都首先制定法律。许多国家在大型国有企业非国有化改制时，甚至针对一个一个企业的特点专门制定具体法律。其实，不但国有企业的所有权变更需要法律来规范，就是私有产权或者社区产权的重大变更，也都需要立法来昭示和规范。为人熟知的英国工业化时期的圈地运动曾经被人用“羊吃人”来诟病，但很少有人了解圈地运动的规范和有序。这里，我想从上海市中学历史教科书中摘录一段话，说明英国圈地运动的规范性： “在18世纪60年代前，英国议会通过了208项圈地法令，圈占土地31万英亩。以后发展得更快，从1760年到1844年，通过了3800多个圈地法案，圈占土地达700万英亩以上。经过这样大规模的圈地，英国的小农制在18世纪中期就被消灭了。”（高级中学课本（试用本），历史（上册），第88页） 中学教材传播的多是官方观点，所以，英国圈地运动的规范和有序，应当是个事实。当然，我们也知道，尽管马克思和其他许多人从道德上谴责圈地运动，但英国历史上从来没有出现过一次严重的事件，要求重新处理圈地运动；圈地运动本身也没有出现过严重的反复。显然，对于圈地运动后实现的土地所有制的长期稳定，圈地运动本身的规范化是重要因素。 中国目前出现的反对立法规范国企非国有化的意见，不是从法理上、从国有企业产权变更的经济学和社会学原则上提出的。相反，这样的意见主要出自于对现实的考虑： 1．如果提出非国有化立法，就会有利益集团出来反对，那么非国有化本身就实行不了。 2．如果提出非国有化立法，许多企业就不愿意非国有化。因为一些调查发现，如果企业改制时不卖给经理，这些经理就不肯改制。而任何非国有化立法，都不可能规定把企业无条件地卖给现任经理。 3．非国有化立法耗时费事，赶不上国企非国有化进程。 4．如果立法，便可能用这个法来追溯已经完成或部分完成的非国有化，便可能造成秋后算帐式的清算。 这些反对意见都值得认真考虑。但经过这样的考虑，我仍然不同意它们。对第一条意见，我的看法是，坚持计划经济意识形态的利益集团不是不了解中国正在展开的大规模国企非国有化改制。但很显然，迄今为止他们的反对对非国有化进程没有起到严重的阻碍作用。国企非国有化进程现在已经走了一半以上，它的大势比以往任何时候都清楚，此时，这个利益集团更难阻止非国有化趋势。万一他们还能够阻止的话，那么，即使中国不立法规范，他们也会阻止非国有化的。这里要看到的是，如果在十年前，国企非国有化刚刚上路，还带有试验性质和对这个利益集团反对的担心，第一条意见还有一定说服力，那么，在2004年，国企非国有化已经完成了一半以上，非国有化已经全面推开，第一条意见就完全失去了意义。我们应当相信，非国有化不是那么弱不禁风的过程，不是那些坚持计划经济意识形态的利益集团可以随便扭转的。 对第二条意见我要说的是，非国有化立法恰恰要避免把国企仅仅卖给现任经理的做法。正是立法能够向那些经理清楚地表明这一点，从而彻底打破他们对自卖自买的预期。一旦这个预期被打破，他们对自己管理下的国企的改制也就不会那么反对了。其实，中国国企非国有化进程被扭转的最大危险，不是那些坚持传统意识形态的利益集团的反对，而正是这些经理们的自卖自买。所以，中国一定要通过立法消除这样的危险。 针对第三条反对意见，我相信，非国有化立法是可以迅速完成的。第一，国企直接出售和上市的相关法律在比如香港地区已经很完整。大规模非国有化的法律在英、德等西方国家、在前苏联和东欧转型国家也都很完整，都可以借鉴。第二，中国近二十年来的非国有化过程已经积累了大量经验。政府部门也发布了大量条例和行政法规。拟议中的立法可用这些行政条例为基础，因此仅仅就非国有化而言，立法并不是那么耗时费事的。 第四条意见反映了人们对检查过去非国有化过程的担心。可是，这种担心和我们现在提出的非国有化立法并无关系。新的立法可以从它生效时开始实行，并不一定需要追溯立法前非国有化的合法性和规范性问题。但是，过去非国有化过程中的问题，主要不是它们是否符合拟议中的非国有化立法，而是它们是否符合当时有效的行政条例与相关的民法、商法。因此，是否对过去非国有化过程加以检查，本质上和拟议中的非国有化立法无关。此外，对违反当时规则的清算至少不应当完全否定，因为没有这样的清算，法治是无法建立的。可是，即使中国不实行非国有化立法，过去非国有化中的严重腐败和监守自盗国有资产的现象，至少可能部分地被清算。所以，对清算的担心不但不应该成为反对非国有化立法的理由，而且应当成为支持该立法的理由，因为立法正是为立法之后的非国有化不致于被清算提供了一种保障。如果我们假设2005年中国能够像十六大要求的那样制订出起国有资产管理的法律，或者至少制订出国有企业非国有化的法律，那么，2005年及以后开展的非国有化遭到清算的可能性将大大减少，2005年以前的非国有化虽然可能遭到部分清算，但大规模清算的可能性也将大大减少，因此，中国通过非国有化建立起来的私有经济制度的稳定性将会大大提高。 3．国企非国有化改制立法的可行性 在当前的形势下，中国的非国有化立法是可行的。对此的理由主要有： 1．中国已经积累了大量的国企非国有化经验。我们常常看到国企非国有化过程中的资产流失和自卖自买现象，但我们也需要看到国企非国有化的一些成功例子。无论上市还是直接出售，中国已经有了丰富的实践经验。根据这些经验，中国在非国有化立法中，有能力对外国经验选择性的加以应用。 2．中国已经形成了大量以政府条例表现出来的非国有化规章制度。根据我们的初步研究，中国在这方面的政府文件，在最近二十年来大体上以指数级数增加。在以下问题上，中国政府实际上都已经有了比较明确的规则： ――关于交易标的：哪些国企可以、哪些国企不可以出售、那些国企限制出售 ――关于交易主体：国企出售受让方、出让方的要求和限制，外商参与的要求 ――关于交易审批：审批手续、职工代表大会的权限 ――关于交易机构：产权交易机构的功能、设立产权交易机构的条件 ――关于交易程序：交易的主要方式、主要环节；拟出售国企的评估。土地转让价的确定、评估价与底价、交易价的关系、债权债务处理、价款支付、产权交接 ――关于职工安置：职工身份转换、社会保险的安排、退休职工的处理 ――关于交易收入：国企交易收入的性质界定，如何收取这些收入，如何使用这些收入 ――关于非国有化后企业的登记：工商登记、财政税务问题 中国政府这些年来发布的这些规则，尽过讨论和修改，可以大量地用到拟议中的非国有化法律内。这将大大地有利于非国有化法的制订和实施。 3．中国国企非国有化立法的一个问题，是中国用法律方式正式承认中国存在着国企的非国有化的现象。如果没有这样的社会现象，自然也就不需要法律来规范它。所以，中国国企非国有化立法的一个重要方面是向国民公开昭示中国部分国企非国有化的事实。但由于这一点已经成为多年来的事实，由于中国国企非国有化的进程已经完成了一半以上，由于大量国民、尤其是能动性很强的国民已经认可国企非国有化，因此，中国政府向国民昭示国企非国有化的时机已经成熟。继续拖延昭示，对政府、对整个国企非国有化进程不但无益，而且变得有害，并有损于政府的威信、降低政府的执政能力。 4．中国政府在两年前的十六大上已经提出了制订国有资产法律的要求，因此从政府行为上说，立法具有可行性。制订国企非国有化法律，显然比制订一般性的国有资产法更为可行。这不但是因为国企非国有化是当前中国经济的重大现象，而且也是因为国企非国有化法，比如我曾经提出的《国有企业出售法》，不需要涉及对国有资产的一般规定，不需要涉及国有资产或国有企业在全国经济体系中的地位、性质、功能等问题。国企非国有法规范的，是国有企业引入部分或者全部私有产权的现象。这样的现象比较容易定义，也比较容易立法。相比之下，一般的国有资产法或者国有企业法由于牵涉的面很宽，立法难度很大，同时由于当前人们对国有资产、国有企业的整体功能、性质等看法还很难达成共识，由于这样的共识与意识形态的关系过于密切，因此目前制订一般的国有资产、国有企业法律的时机并没有成熟。 5．公众对国企非国有化改制问题的情绪非常强烈，以至于使人担忧。但是，由于非国有化改制缺乏明确的规范，由于改制中确实出现了许多非常严重的问题，所以公众的情绪又需要和能够理解。在这样的公众情绪面前，中国不失时机地制订国企非国有化立法，正好顺应了公众的要求，缓解公众的不满情绪。因此，迅速制订国企非国有化法，同样具有社会心理上的可行性。 综上所述，我认为中国制订比如《国有企业出售法》、《国有企业上市法》不但非常必要、非常迫切，而且非常可能。作为关心中国命运的学者，我们希望中国建立起长治久安的以私有制为基础的经济制度，希望中国社会和经济有一个稳定的环境。但要实现这两个希望，中国现在的非国有化过程必须规范，而且必须在法律层次上加以规范。 附： 胡景北：尽快制订“国有企业出售法” （写于2004年9月13日） 朗咸平最近发表的关于中国大陆国有企业私有化过程中的资产流失的案例研究，至少揭示了一个事实，就是中国私有化过程中严重的不规范现象。我们知道，中国经济制度向市场经济的转轨，需要建立生产资料的私有制。而在原计划经济时代公有资产、国有资产一统天下的背景下，中国经济转轨的任务之一，便是把很大一部分国有生产资料转变为私有生产资料。因此，上世纪九十年代初出现的私有化现象，在中国经济转轨的进程中，不可避免地形成为现在的私有化趋势以致于私有化大潮。如果说在私有化初期，也就是说到上世纪90年代中期的不规范现象，还可以说带有试验的性质，还更多地是为规范而获得经验，那么，90年代后期以来，私有化成为趋势，各地方各地区争先恐后地搞私有化。在这种情况下，如果我们继续不对私有化过程加以法律规范，中国就不但不可避免地导致国有资产的实际流失和国有企业改制的混乱，同时也不可避免地给社会造成政府听任国有资产流失的恶劣印象。 中国现在已经处于国有企业大规模私有化的状态，但由于缺乏规范，目前的私有化状况可以用三个词来形容，就是无名、无法、无序。 无名，中国媒体至今不愿意面对中国的私有化趋势，这就使得中国的私有化“师出无名”。媒体用不伦不类的“民营化”来替代，而这又使得坚持公有制为主体的极左派有了口实，从而增加了私有化的困难以及现在的私有化被推翻的危险。
当前在企业“改制”方面急需采取的措施 左大培（2004年11月8日） 最近3个月的国有企业产权改革大辩论，已经揭发出前几年公有企业“改制”当中的一系列严重问题。这些问题不仅造成了公有财产的巨大损失，严重地损害了广大人民群众的利益，而且也危害了中国经济的正常运行和健康发展。 为了解决公有企业“改制”中出现的这些问题，我们当前急需在企业“改制”方面采取一系列综合配套的措施。下边根据需要这些措施的紧急程度（不是其重要程度），逐项列出我们当前在有关公有企业“改制”方面所急需采取的措施： 一、立即明文禁止任何原经营者和企业领导以任何方式（包括本人出资购买）获得任何公有企业（国有企业和集体企业）的所有权，不仅禁止此种人获得企业的全部所有权，而且禁止其获得企业的控制性股权，明文禁止“经营者持大股”式的企业改制，禁止对公有企业实行任何形式的MBO。 为激励公有企业的现任经营者，可以允许其获得本企业的少量股份及其期权，但必须将其可获得的股权限制在绝对不可能对企业有控制力的水平上。小型公有制企业的产权改革和股权量化到个人只能采取一种方式，即企业全体职工集体选举企业领导、真正集体民主决定改制方案，应宣布除此以外的所有作法都为非法。 主张使原公有企业经营者成为企业所有者的人，强调企业的经营者比其它人更清楚本企业的实际情况，上级主管部门的官员不如他们清楚企业的情况。他们以此为由主张实行经营者持大股式的公有企业私有化。其实，任何人只要站在维护全体人民利益的立场上，就会明白，恰恰由于企业的经营者比其它人更清楚本企业的实际情况，才必须绝对禁止任何公有企业的经营者获得其企业。只要允许公有企业的经营者购买其企业，原经营者就可以利用其信息上的优势上下其手，压低公有企业的售价，使自己大发横财，损害公有财产、广大公众和企业的职工。也只有完全禁止了原公有企业经营者获得其企业，并且禁止经营不好企业的领导“易地当官”，才能逼迫经营者为了保住自己的高收入和社会地位而尽力经营好公有企业。 二、立即在公有企业中开展严厉的反腐败斗争。要与党政机关的反腐败斗争相结合，全面清查和严厉惩处公有企业经营者的任何贪污受贿行为；必须立即明文禁止在职的公有企业经营者和领导人另行开设和经营私人的企业，禁止公有企业与其领导人和经营者的亲属开设的私人企业有任何业务往来；必须立即明文禁止任何公有企业的工作人员特别是领导者个人收受任何回扣；必须明确宣布任何上述明文禁止的行为为非法，对确有此类行为者至少必须解雇和开除，情节严重者必须给予刑事处分。今后还应逐步实行公有企业的主要经营者本人收入和财产的申报制和公开化。 在此次的国有企业产权改革大辩论中，争论的双方——主张让国有企业经营者成为所有者的一方和反对国有企业私有化的一方达成了一个真正的共识：目前的国有企业经营层存在着严重的腐败和贪污受贿问题。这些腐败行为主要表现在：公然开设私营的企业，并通过各种渠道向自己所有的私营企业转移财富；在采购和销售的各个环节收受回扣。反对私有化的一方进一步认为，这种腐败行为的顶峰就是现在的“经营层收购”，许多经营者先有意使国有企业亏损，再以惊人之低的价格“购买”（实际是白拿）国有企业的所有权。这样的贪污受贿当然大大提高国有企业的帐面经营成本，造成严重的亏损和国有资产流失。公有制企业效率低下的主要原因在此。 任何有社会常识的人都明白，要想遏制这种人所共知的腐败行为，首先要作的就是采取严厉的反腐败立法和司法行动。但是主张权贵私有化的人竟以国有企业管理层的普遍腐败为由而主张使他们成为本企业的所有者，其理由是，如果企业变为其经营者本人所有，他就会认真经营好企业，也不再会有任何管理腐败行为。 这种思维方式之荒谬，只有用郎咸平式的保姆比喻才能说清：一个大家庭的家长雇了保姆来管家，但是这个保姆总是偷家里东西；家长本应好好监督这个保姆，或者干脆解雇偷东西的保姆以保护自己家的财产，而这个家长竟要把自己家的全部财产都白送给偷东西的保姆，其理由是，保姆偷东西是因为这些东西不归她所有，如果把主人家的所有东西都给了保姆，她就不会再偷东西了！ 实际上，既然私有化的鼓吹者们也突出强调当前国有企业腐败现象严重，他们唯一合乎逻辑的结论就应当是与我们一起要求在国有企业中厉行反腐败。如果他们以“私有化是唯一出路”作借口，不同意者立即在国有企业中全力开展反腐败斗争，那就只能表明他们指责国有企业经营者的腐败只是作作样子，只是为给少数人暴富的权贵私有化找借口，他们是在玩弄一个最阴险的骗术，就是以国有企业经营者的腐败为理由，进一步要求向这些腐败分子让步，纵容甚至鼓励国有企业经营者中的腐败分子！ 在公有企业特别是国有企业中厉行反腐败不仅是为了维护社会的公平、保持良好的社会风气，更是维护人民的公共财产、防止国有财产受损、防止国有企业职工利益受害的首要措施。它也对净化整个社会的经营环境、提高私营企业的效率有极大的好处，因为国有企业中的贪污受贿行为已经严重恶化了社会风气，许多地方的私营企业中现在也大量出现了业务人员贪污受贿的现象，这也大大妨碍了私营企业的健康发展。 三、立即清理整顿全部会计和审计行业，保证任何企业包括私营企业的会计师都只对帐目的真实性负责，使整个财会行业的重心放到对政府税收负责上来，严惩任何参与制造假账的财会人员，同时宣布任何企业的账外经营本身就是违法行为。特别是应当使公有企业的财会系统变为只对政府的国有企业监管部门和税务部门负责，使其在个人收入和职务的任免上对企业的经营者有相对的独立性。 之所以要这样整顿会计和审计行业，是因为搞账外经营、造假账不仅是各类企业逃税的主要手段之一，也成了公有企业特别是国有企业经营者贪污腐败的一个主要途径。 四、立即停止各级政府的一切以“产权改革”为旗号的国有企业私有化运动，停止大量集中地在短时期内向原企业经营者、私营企业和外资企业出售公有企业特别是国有企业。在现有公有企业的产权变更方面，原则上只应当允许国内的私人资金和外资企业为投入实际的经营资金而对现有的公有企业参股，以及对已经资不抵债且经营难以为继的公有企业进行必要的破产重组，其它的公有企业产权变更都应当立即停止。在对经营难以为继的公有企业进行必要的破产重组时，必须在企业产权和财产的处置上遵从企业债权人的主张，首选的方案应当是由企业职工集体真正民主地选举职工持股会，在此基础上将企业变为职工集体持股。 必须这样作的原因首先在于，大量集中地在短时间内出售公有企业，必然造成公有财产以过低价格出售和严重损失。这一方面是由于时间仓促而必然造成操作上的一系列不规范行为，从而造成公有企业出售价格过低；另一方面，在短时间内大量出售公有企业所有权又极大地增加了金融市场上的资产供给和资金需求，这本身就会大大削弱资产出售方在交易中的议价力量，由此而压低公有企业的平均售价。 此外，大量集中地在短时间内出售公有企业也是一个“三套车”私有化方案的实施步骤，其核心是要把公有企业都变为原经营者、“民营企业家”或外资企业私有。这样的大规模私有化不仅会加剧中国社会的贫富两极分化，妨害中国经济的产业升级，而且有可能使中国变为由外国大公司控制的经济殖民地。为了防止出现这样既不公平又无效率的局面，必须立即停止任何全面系统的私有化运作。 五、立即强制性地规定：任何公有企业的“改制”都必须实行信息的完全公开化。有关改制企业的基本情况、资产负债、财务报表、经营状况的信息，改制的方案和进度，企业产权和资产的处置，都必须强制性地公开，作到情况完全透明。改制的主管部门有责任向所有者集体的每一个成员（对中央所属的国有企业就是中华人民共和国的每一个公民）免费提供有关上述信息的资料。各级主管部门必须立即开始着手清理和公布有关最近10年公有企业“改制”情况的资料，并接受群众的举报，对任何虚报、隐瞒和制造假信息的行为给予相应的惩罚。 公有企业改制的情况之所以必须尽可能公开化，是因为这是防止公有财产受损害、群众利益受伤害的基本保证之一。最近几年许多地方的公有企业改制变成了掠夺公有财产、损害人民群众利益的运动，而作到这一点的方法之一是把企业改制搞成彻底的暗箱操作，对外将企业改制的真实情况完全隐瞒起来，甚至对仅仅客观地研究实际情况的中国社会科学院研究人员也实行彻底的信息封锁。 六、强制性地规定改制的民主程序：必须为公有企业改制召开群众性的听证会，并将其制度化；将公有企业所有者集体的每一个人都视为“利益有关者”，允许任何利益有关者提出和发表自己对企业改制的意见。这种“利益有关者”对集体所有制企业是所有者集体的成员，对地方国有企业是当地的每一个公民，而对中央国有企业则是国家的每一个公民。任何公有企业的“改制”都必须征询“利益直接相关者”的意见，必须根据这些利益直接相关者的意见进行协调。这些“利益直接相关者”至少必须包括企业的职工、出资人、债权人，必要时甚至包括企业所在社区的居民。 近年的公有企业“改制”之所以招致普遍的反对，首要的原因就是无视利益相关者的意见。这样的改制无论如何不能再继续下去了。 七、尽快完成立法程序，形成有关公有企业、公有财产与公有资产的适当法律法规，使得公有企业的所有权变更、出售和重组有法可依。 最近十几年的公有企业“改制”是在没有相应的法律规定的环境中进行的。在一再强调法制的今天，这样的企业改制在原则上是违法的。这些改制之所以会损害公有财产和群众利益，在社会上引起公愤，主要原因之一是它们没有任何以民主程序通过的法律规定作依据。今后必须坚决地杜绝此种情况。这首先要求制订相应的法律，并禁止任何没有法律依据的公有企业产权变更。 八、尽快着手建立公有（首先是国有）的控股机构，形成有足够竞争力的公有机构控股者、投资者，并任命业绩良好、品行良好的公有企业负责人担任其领导。第一步首先应将直属中央的国有大公司（如中国国际信托投资公司、各金融资产管理公司等）改组成这一类的机构投资者，并在一些业绩良好的国有大公司的基础上组建这样的投资机构。地方的国有资产管理部门应视本地情况建立这样的投资机构。最终应使这样的公有机构投资者成为所有企业中的公有（国有和集体所有）财产的代管人，成为国有企业和集体企业中最主要的战略投资者。 这样一种公有投资和控股机构，可以使我们在市场经济中避开全盘私有化的陷阱。市场经济中的大型公有企业必须有强有力的战略投资者，中小型公有企业中也必须有真正起作用的所有者代表。最近几年的企业改制想让国内的私人资本家、私营企业甚至外国的大企业来作这种战略投资者和所有者代表。这种作法的害处丝毫不亚于全盘私有化，因为它为私人资本侵吞公有财产提供了巨大的空间。为避免这样的变相私有化，最主要的任务是在适当的委托—代理关系基础上形成有效率的公有投资和控股机构。 （作者为中国社会科学院经济研究所研究员） 中国当前的国有资产状况 （王鹏 编， 上海财经大学经济学院） 一、国有资产的涵义及分类 所谓国有资产，是属于国家所有的一切财产和财产权力的总称。它的存在源于国家管理社会经济生活，对经济活动进行宏观调控的需要。国有资产不独社会主义国家才有，更不独中国才有，资本主义国家也有，甚至在人类进入阶级社会，组成国家后就产生了。从政府经济职能的意义上说，国有资产将伴随着人类的历史。对于中国而言，这更是一个关乎经济发展和社会稳定的问题。 经济学对国有资产的界定，有广义和狭义之分。广义的国有资产，指的是国家依法取得和认定的资产，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益，以及向行政单位拨款等形成的资产。在此意义上，国有资产与国有财产基本等同。 但按照市场经济的理论，严格来讲，资产和财产还是有区别的，即只有作为生产要素投入生产经营活动的财产才叫资产。根据这个区别，引申出国有资产狭义上的定义，即一般所称的经营性国有资产，或企业国有资产。 国有企业资产、集体企业中的国有资产、中外合资经营企业中的中方国有资产、股份有限公司和有限责任公司中的国家股和国有法人股，以及境外的中资企业和中外合资企业中的国有资产，通常纳入狭义上的国有资产定义范围。此外，它还包括行政事业单位占有使用为获取利润而转作经营用途的资产，以及已投入生产经营过程的国有资源性资产。故而广义的国有资产包括上述经营性资产、非经营性资产和资源性资产。具体如下： （1）经营性国有资产：指从事产品生产、流通、经营服务等领域，以盈利为主要目的，依法经营或使用，其产权属于国家的一切财产。它是国有资产中最重要、最活跃的部分。具有运动性、增值性和经营方式多样性的特点。 （2）非经营性国有资产：指不直接投入生产经营过程，用于行政、公益服务事业及没有启用的国有资产，包括：国家机关、人民团体及类似机构使用的非经营性国有资产；科学、教育、卫生、体育及类似机构使用的非经营性国有资产；直接供公共使用的非经营性国有资产；以及没有启用的国有资产等。 （3）行政事业性国有资产：指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产、行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他法律确认为国家所有的资产。 （4）资源型国有资产：指在人们现有的知识、科技水平条件下，通过对某种资源的开发能够带来一定经济价值的国有资源。国有资源指自然界中存在的，所有权属于国家的自然资源。资源型国有资产具有经营性和非经营性，而且在一定条件下可以相互转换。资源型国有资产从实物形态上具有品种的稀缺性、数量的有限性、品种的复杂性和分布的失衡星等特点；从价值形态上则具有所有权的垄断性、范围的相对性、资源的资产性和有价性等特点。 我国的国有资产来源于下列渠道： 一是国家依法取得和认定的资产，主要是依法没收的官僚资本和敌伪财产；依法宣布国有的城镇土地、矿产、海洋、水流以及大森林、大荒山等；依法赎买的资本主义工商业；依法征收、征用的土地；依法没收的其他财产；依法收取的罚金；依法认定和接收的无主财产和无人继承的财产等； 二是资本金的投入及其收益，主要是国家投入国有企业、中外合资合营企业、股份企业的资本金及其权益； 三是国家对行政事业单位拨入经费形成的资产； 四是接受馈赠，主要是公民赠与国家的财产和外国友人、团体、政府赠与我国的财产。 除上述之外，凡在我国境内所有权不明确的各项财产，除法律另有规定者外，也应属于国有资产。 截至2002年底，我国国有资产总量共计118299.2亿元。其中经营性国有资产为76937.8亿元，占65%；非经营性国有资产为41361.4亿元，占35%。 二、国有资产的形态及其转化 国有资产作为全民的资产主要是追求其应有的社会经济效应，尽管国有资产在数量上十分庞大，但我们可以把所有的国有资产分成四种基本的形态： 1、企业形态。企业形态的国有资产就是国有企业，包括全资的国有企业和国有控股、参股企业中的国有股份。这一部分资产因其盈利性也被称作经营性国有资产。截止2002年底，我国经营性国有资产总量为76937.8亿元，占全部国有资产的65%。由此也可以看到，国有企业仅仅是国有资产的一部分，不过是其中比较重要的一部分，而且人们多数的注意力。 2、公共产品形态。公共产品形态的国有资产是指国家和社会拥有的基础设施、公用事业、环境卫生、文化教育等资产。我国统计中的非经营性国有资产，指的主要就是这一部分国有资产。截止2002年底，我国非经营性国有资产总量为41361.4亿元，占全部国有资产的35%。从目前来看，公共产品形态的国有资产发展势头迅猛，而且存在很大的发展空间和发展潜力，是国有资产拓展的一个重要方向。 3、货币形态。货币形态的国有资产是指以现金或投资基金的形式存在的国有资产，包括社会保障基金、教育基金等。但以往对于这种形态的国有资产缺乏关注，因此也没有具体的统计数字。很显然，这种形态的国有资产对于维护社会稳定和持续发展具有极其重要的意义。 4、资源形态。资源形态的国有资产是指国家拥有的土地、森林、矿藏等资源。在我国，多数自然资源都归国家所有，自然也就是国有资产，截止到2002年底，国有资源部统计的资源形态的国有资产为29万亿元。这一形态的国有资产具有双重特性，一方面它是一种国家可以处置的资产，另外一方面这种处置对于生态、环境等又存在较大影响，因此需要科学规划，统筹安排。 三、国有资产规模及结构分布 （一）国有资产规模 鉴于国有资产在国家经济建设中的地位和作用，它应当占有一定的份额和比重。但目前，国有资产总量过多、比例过大、分布过广以及资源的利用效率不高。 先来看看我国国有资产的存量规模。经过几十年的社会主义建设，应该说，国有资产的存量规模已经十分庞大。据财政部统计，到2002年底，我国国有资产总量已达118299.2亿元。其中，经营性资产76937.8亿元，占65%；非经营性资产41361.4亿元，占35%。经营性国有资产中，国有工商企业又占到65476.7亿元，占85.1%；国有警容保险企业占到10223.0亿元，占13.3%；国有境外企业占到2657.9亿元，占4%；各类国有建设基金占到1238.1亿元，占1.6%。（3） 从社会资源的占有情况来看，国有资产占有社会经济资源的60%-70%，这一点从下面几个数据可得到说明：（一）国有单位的投资在固定资产总投资中始终占近60%，“六五”期间为66% $ “七五”是63%，“八五”是59%，“九五”是53%。不过，自筹及国内贷款占据主体地位。“九五期间前四年国家投资4372.15亿元、国内贷款20625.06亿元、利用外资10054.3亿元、自筹及其他72038.3亿元，所占比重分别为4.12%、19.4%、9.5%和67.9%。（二）从流动资金的占有量来看，银行流动资金贷款的70%-80%是带给了国有企业。（三）从固定资产原值的变化来看，国有经济的增长非常快，独立核算工业企业固定资产原值由1980年的3730亿增加到1995看看年的30，900万亿，增长了8.2倍，固定资产净值从1980年的2，528亿增加到1995年的17，400多亿，增加了7倍。 （二）国有资产分布结构 如上所述，国有资产的数量十分庞大，但分布结构却非常广泛和分散。我们可以从三个角度，考察国有资产的分布情况。（4） 首先，从国有经济在不同部门、不同行业和不同地区中所控制的份额，根据“表1”、“表2”资料，可以看出： 1） 在大多数提供重要公共产品和服务，以及自然垄断的门类和行业中，国有控制企业的经济总量占明显的主导地位。 分门类看，国有控制企业在“地质勘查业、水利管理业”、“金融、保险业”、“教育、文化艺术及广播电影电视业”、“电力、煤气及水的生产和供应业”、“交通运输、仓储及邮电通信业”、“卫生、体育及社会福利业”以及“采掘业”等门类中，营业收入均占有60%以上的份额，最高的高达94.9%，起着明显的主导作用。 国有事业单位所占比重高、影响大的门类主要有5个，分别是“卫生、体育和社会福利业”、“教育、文化艺术及广播电视电影业”、“地质勘查业、水利管理业”、“科学研究和综合技术服务业”和“农、林、牧、渔业”（见表2） 分行业来看，国有控制企业在30个大类、88个中类行业中，营业收入所占比重超过60%。这些行业中，涵盖了大部分提供重要公共产品和服务的行业，以及重要的自然垄断行业 2） 在那些比较重要的基础产业、制造业和服务行业中，国有控制企业的经济总量占有较高的比重。 在“科学研究和综合技术服务业”、“农、林、牧、渔业”、“批发和零售贸易、餐营业”3个门类中，国有控制企业所占的比重均超过了50%；在“社会服务业”和“建筑业”中，所占比重也超过了40%。 分行业看，国有控制企业所占比重在40%-60%之间的大类行业有19个，重类行业有60个。这些行业，囊括了大部分比较重要的基础产业、制造业和服务行业。 3） 在市场化程度比较高、竞争比较激烈的部门，国有企业所占比重相对较低，但仍保持着一定的比例。 在“房地产业”和“制造业”2个门类，国有控制企业的经济总量所占比重低于40%。 分行业看，在37个大类行业、195个中类行业中，国有控制企业的比重低于40%。这些行业绝大多数是那些竞争比较激烈、市场化程度较高的加工业和一般性的服务行业。其中，诸如，“服装及其他纤维制造业”，“皮革、皮毛、羽绒及其制品业”、“家具制造业”等6个大类行业，40多个中类行业，国有控制企业经过近些年来的结构调整，目前所占比重已不足10%。 4） 原材料加工业（如“石油加工及炼焦业”、“电力、蒸汽、热水的生产和供应业”、“自来水的生产和供应业”等）中，国有大企业在本行业全在重要工业行业，国有大企业是行业内大企业的主体。 在那些特殊行业（如“武器弹药制造业”、“烟草加工业”、重要的采掘业（如“木材及竹材采运业”、“煤炭采选业”、“石油和天然气开采业”）和那些重要的能源、部大企业中占有很大的比重，2001年营业收入所占比例均超过了90%；在那些比较重要的基础产业和加工工业中（如“煤气的生产和供应业”、“黑色金属冶炼及压延加工业”、“化学原料及化学制品制造业”、“交通运输设备制造业”和“有色金属冶炼及压延加工业”等），国有大企业也占有较高的比例。 另外，比较国有经济在各门类中的“企业属”、“从业人员”和“营业收入”所占的比重（见表1），可以看出两个明显的特点：一是在大部分门类中，国有控制企业的从业人员在全部企业中所占的比重，均死于其营业收入所占的比重（只有“农、林、牧、渔业”、“社会服务业”和“房地产业”例外），这说明国有经济控制的企业在资金和技术密集型行业所占的份额相对较高，同时，在同类行业中，国有控制企业多时一些记事册次和劳动生产率相对较高的龙头企业；二是国有控制企业在全部企业中所占的比例，企业属比例大大低于其营业收入和从业人员比例，这说明国有经济中规模较大企业所占的比重相对较高。 其次，分地区来看，普查资料显示，在2001年，大部分地区国有控制企业占有相当高的比重。其中，东部发达地区国有经济比重明显低于内地，但仍占有稳固的控制地位。 1） 从“营业收入”所占的比重来看，东部地区最低，为43.5%，中部和 西部相差不大，分别为66.1%和64.9% $ 均接近2/3。分省市自治区看，有24个省（市、自治区）超过一半，其中，比重高于70%的有9个地区，最高的是吉林省，为76.9%，其余的8个地区依次为西藏、贵州、甘肃、黑龙江、新疆、青海、江西和云南；有10个地区的比重在60%至70%之间，依次为内蒙古、湖北、山西、陕西、北京、广西、宁夏、安徽、湖南和辽宁；有5个地区的比重在50%至60%之间，依次为重庆、河北、四川、河南和海南；尤其个地区的比重低于50% $ 最低的是浙江省，为28%，其余的6个地区，从高到低依次为江苏、广东、福建、山东、天津和上海。 2） 从“从业人员”所占的比重来看，东部地区最低，不足1/3，为30.4%，中部和西部均超过1/2，分别为52.5%和50.4%。分省市自治区看，有5个省（市、自治区）超过50%。其中，比重稿于60%的有7个地区，最高的是新疆，为73.9%，其余的6个地区依次为黑龙江、海南、吉林、西藏、贵州和内蒙古，有8个地区的比重在50%至60%之间，依次为甘肃、湖北、陕西、气管海、广西、陕西、宁夏和江西。有6个地区的比重在30%治0%之间，依次为四川、重庆、天津、北京、山东和上海。有4个地区的比重低于30%，最低的是浙江省，为14.1%，其余的3个地区，从高到低依次为广东、福建和江苏。 3） 从“企业数”所占的比重来看，东部地区只有12.1%，中部和西部地区均超过1/5 $ 分别为21.6%和21.1%。分省市自治区看，各地国有控制企业数所占的比例均大幅度低于“营业收入”和“从业人员”比例，超过50%地区只有一个，是西藏，占57.4%;比重高于和低于20%的地区各有15个，在15个比重高于20%的地区中，有5个地区的比重高于30%，依次为湖北、贵州、青海、甘肃和黑龙江，其余的10个地区依次为新疆爱那个、广西、海南、内蒙古、吉林、云南、山西、江西、山西和湖南；在比重低于20%的15个地区中，比重低于10%的地区有两个，分别是浙江和江苏，比重分别为6.5%和9%，其余的13个地区，从低到高依次为上海、北京、广东、福建、河南、四川、山东、重庆、天津、辽宁、安徽、河北和宁夏。 4） 从企业的实收资本来看（见表3，表4）[5] $ 截止到2001年底，在垄断性强的产业，国家资本仍占有绝对的优势。其中，在地质勘查与水利管理业，国家资本占实收资本的比率达78%之上，其次为金融保险业，这一比率达74.85%，以下依次为交通运输、仓储与电信业（70.91%）、采掘业（70.59%）、卫生、体育与社会福利业（65.45%）、教育、文化艺术及广播电影电视业（59.93%）、电力、煤气及水的生产和供应业（57.08%）。显而易见，在这些非竞争性的产业或自然垄断产业里，国家资本在全部资本中的比率仍在60%至70%左右。 不过，在非垄断的竞争性产业，国家资本在企业实收资本中的比重只占1/3左右。其中，房地产业中国家资本的比率最低，为21.88%；其次是制造业，国家资本的比率为28.29%；下面依次为社会服务业（31.32%） $ 批发与零售贸易、餐饮业（32.93%）、建筑业（36.74%），农、林、牧、渔业（37.08%）、科学研究和综合技术服务业（40.85%）。 如果将各个产业中的全部资本分为三个子类：国有绝对控股企业的资本、国有相对控股企业的资本和其他企业的资本，表4告诉我们，在所有产业的全部实收资本中，国有绝对控股企业的资本平均占到52.81%，国有相对控股企业的资本只占3.46%，两者相加，国有控股企业的资本在大部分大类产业中仍保持着控制力。 若分部门来看，在地质勘查业、水利管理业中，国有控股企业的资本占总资本的比率高达91.75%，其次为金融保险业（85.89%、电力、煤气及水的生产和供应业（81.74%）。即使是在制造业与社会服务业这一类竞争性行业中，国家啊他能够过孔国库能够股方式，使控股企业的资本占本行业总资本的比率都超过了40%。这再次说明，通过控股方式可以提高国家资本对社会总资本的控制力。 这里值得注意的是“电力、煤气及水的生产和供应业”这个城市公用事业行业。该行业的国家资本占实收资本的比率为57.08%，而通过国家控股方式，使国家控股公司的资本占该行业全部资本的比率上升到81.74%。这是因为城市公用事业已经引入了国有控股的企业法人资本构架，而控股使国有资本的调控里间接上升了24个百分点。它意味着，即使在未来的若干年内，国家资本占全部实收资本的比率下降了，只要国家资本仍在水电气这些公用事业产业保持绝对或相对控股地位，国家资本仍能保持其对社会产业资本的调控力。 综上所述，中国国有资产的规模与分布结构呈现出以下几个特点：（1）尽管在全部单位中，国有绝对控股（包括国有独资）与相对控股的企业法人量只有15%，但在全社会总资产中，国家资本仍达44%以上；（2）共有资本（国家与集体资本）仍占全部企业实收资本的53.06%；（3）尽管上世纪80年代蓬勃发展的集体经济已呈相对下降趋势，但国家通过新的合作经济方式，在私人资本与外资参与的公司型企业中通过控股，仍然控制了全社会实收资本的56%以上；（4）国家资本在房地产业、制造业、服务业、商业与餐饮业等竞争性产业中已经推出，其占上述产业的资本的比率已降为30%上下，而在垄断性产业与公用事业和金融行业中，国家资本仍占70%左右；（5）通过国家控股方式，可以使国家资本对全社会资本的调控力间接增加8-12个百分点；（6）国有工商企业国有资产分布结构进一步优化，国有资产向基础产业和大型企业聚集步伐加快。基础产业占国有工商企业国有资产总量已超过62%；国有大型企业占国有工商企业资产总量已超过77%。 （三）国有资产绩效分析 经过多年的改革和发展，国有资产在所有行业和领域都占据绝对控制地位的状况已有很大改变。但从总体上看，国民经济的命脉仍然牢牢地掌握在国有经济的手中，国有经济对国民经济具有很强的控制力。也正因为如此，国有资产的总体绩效表现得并不能令人满意。
中国国有企业的非国有化历程 引言 以中国1978年的农业改革为起点，前计划经济国家向市场经济制度的转型构成了二十世纪最后二十年、尤其是最后十年的世界经济史的重要现象。转型经济中一个最重要的问题就是国有企业的私有化，国外研究转型经济的专家甚至认为，转型过程同时也就是私有化的过程，而没有产权制度的根本变革，那就不成其为转型，至多成为改革(科勒德克，2000)。国有企业的私有化无疑是最令人关心的问题，也是经济改革能否进行下去并完成、市场经济制度能够最终建立的关键问题。为了建立一个市场经济，前苏联、东欧国家在经济转型之初就对国有企业进行了快速大规模的私有化。与前苏联、东欧国家不同，中国向市场经济的转型是在保持国有部门的同时，从放松对非国有企业进入的管制开始的，与此同时也对国有企业进行改革。但是，因为中国的经济改革必须坚持社会主义方向，因此改革的总体方向是稳步扩大国有企业的经营自主权，而几乎从没有把私有化作为一种改革措施进行认真讨论。1992年之前，官方明确规定，国有企业改革绝对不能变动公有制产权。但是，事实上，一旦非国有经济成长起来之后，尤其在竞争性行业，国有企业的非国有化就不可避免的发生了。本文主要对中国国有企业的非国有化进程，重点是以1992年以后以产权改革为主要内容的非国有化进程进行描述。 中国的改革是从农村开始的。集体化农业经济效率的低下，是一件不争的事实（周其仁，1995）。根据Wen(1989)的计算，整个1983年以前绝大多数年份里的农业集体化生产率明显低于1952年个体农业的水平。为了改变农业效率的低下和人民生活极度贫困的局面，政府从解除对微观经营单位的管制入手，在农村实施了家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，赋予农户经营自主权和物质激励，以提高各方面的生产积极性。结果，农业生产效率大大提高，农业经济得到了飞速发展。农业经济的发展产生了一个可喜的结果，那就是，中国农民手中产生了大量的资本剩余，加之农村本来就存在着大量的剩余劳动力，这些都为非国有企业的建立提供了可能的基础。与此同时，受到农村改革成功经验的启发，中国政府逐渐放松了对非国有企业进入的管制，非国有经济一定程度的进入轻工业、消费品制造业。此后，以不同所有制形式组织起来的以市场为导向的非国有企业获得了长足的发展。 在非国有经济发展的同时，政府也在积极推动国有企业的改革。尽管国内学者们对国企各项改革的发起时间和阶段划分说法不一，但大都认为可以大致分为几个阶段：（1）1978年－1982年，简单的放权让利阶段；（2）1983年－1986年，实行“利改税”和增强企业活力阶段；（3）1987年－1992年，全面推行承包经营责任制阶段；（4）1992－1995年，建立现代企业制度的阶段（5）1996年至今的全面民营化阶段。其中，以1992年为分界线，可以将这五个阶段区分为两个明显不同的时期：绝对不能变动公有制产权时期和国有产权民营化的时期。 从1978年12月到1983的改革是对国有企业实行放权让利，主要目的是，调整国家和国有企业之间的关系。管理权限上，将部分经营管理自主权交给企业；在分配关系上，国家向企业让出部分利润，以达到调动企业和职工积极性的目的。放权让利先后经历了两个时期：扩大企业自主权和经济责任制试点。 （一）扩大企业自主权 1978年10月，四川省对重庆钢铁公司、宁江机床厂等６家企业进行“扩大企业自主权”试点，拉开了中国国企改革的序幕；在此基础上，四川省还制订了扩大国企经营自主权的14条政策措施。同年12月党的十一届三中全会胜利召开，指出：“我国经济管理体制一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。根据这一精神，国家企业在管理上开始减政放权、扩大企业自主权的试点。1979年5月，国家经委、财政部等6个部门在京津沪三地选择了首都钢铁公司等8家企业进行试点，推广四川省的经验；7月，国务院下达了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等一系列重要文件，将试点在全国范围推广。扩权试点的主要内容包括：允许国有企业在生产计划、产品销售、资金使用、中层干部任用等方面拥有部分权利等。到1980年6月，试点扩大到6600多户国有大中型企业，占全国预算内国有企业的16%，占工业总产值的60%，占实现利润的70%。 扩大企业自主权，一定程度上提高了企业完成国家计划和增产增收的积极性，使企业具有了盈利意识。但由于缺乏有效的约束机制，生产增长主要还是靠投入增加推动，这在一定程度上导致了1980年前后的我国财政赤字和通货膨胀率的明显提高。 （二）经济责任制试点 1981年11月，国务院转批了《关于实行工业生产责任制若干问题的意见》。经济责任制试点的具体内容包括：技术利润留成加增长利润留成，全额利润留成，利润包干，超计划包干，亏损包干等。这种方式规定，企业在完成包干任务后，超收的利润可以留在企业，企业可用流程利润建立生产发展、集体福利和职工奖励三项基金，因此，大多数企业选择了经济责任制的改革形式。到1981年底，全国约80%的预算内国有企业实行了经济责任制。经济责任制使当年财政收入状况迅速好转，完成财政计划收入的102.8%。 以利润留成为主要内容的经济责任制，在短期内刺激了企业盈利的动力，但没有从根本上解决国有企业自我约束问题，也造成企业为留成比例讨价还价和盲目扩大职工收入分配的倾向，由此引发了社会消费基金的膨胀，引起经济秩序混乱和物价上涨。 但是放权让利改革，由于资源配置机制、宏观政策环境改革不配套 $ 特别是，由于不存在竞争性市场，从而没有单一、充分地反映企业经营的信息指标 $ 一旦企业获得了一定的生产经营决策权，企业就有动机和可能侵占国家应得的利润。于是，放权让利改革的实际结果就有悖于国家改革的初衷。国家的改革目标是，在给予企业自主权和独立利益的同时，能够不断提高国有资产的收益以及财政收入，但由于国家与企业之间的信息不对称，却出现了“工资侵蚀利润”的现象。 为确保国家的财政收入，划清政府财政收入和企业可支配收入的界限，形成国家财政收入与税收挂钩，企业收入与利润挂钩的机制，明确政企关系和企业的地位，1983年4月，国务院批转了财政部关于《关于全国利改税工作会议的报告》和《关于国营企业利改税试行办法》。其主要内容是，通过税收把国家与国有企业的分配关系确定下来，改变企业在利润上交方面讨价还价的做法，既可以保证国家的收入来源，又有利于减少政府的行政干预；“利改税”的具体实施分为两步走。 （一） 税利并存阶段 （二）从利税并存逐步过渡到完全的以税代利 1984年9月，针对第一步利改税中出现的问题，财政部又在国有企业推行利改税的第二步改革，对国有大中型企业按55%税率征收所得税，同时根据企业生产经营的不同情况征收利润调节税；对国有小型企业按新的八级超额累进税率征收所得税。第二步“利改税”奖励税并存阶段的上缴利润也变为上缴税收，实现完全以税代利的改革。 为了更进一步明确企业与政府的分配关系，增强企业的风险意识，从1985年起，在国有企业全面推行“拨改贷”，即国有资产投资由无偿拨款改为银行贷款。1985年，为加强企业的经济责任，促使企业在投资以及资金使用上树立经济核算意识，国家对国有企业实行“拨改贷”，将企业所需的投资国家财政计划内的无偿预算拨款，改为企业向银行贷款。 “利改税”的基本思路是建立公平和稳定的税收制度，使企业能够在平等的地位上竞争，从而准确地评价企业的经营业绩，实行自主经营、自负盈亏。利改税在规范国家与企业之间的分配关系，稳定国家与企业的各自利益、调动企业的积极性等方面，发挥了一定的作用。但由于国有企业利润的大部分要无条件上交给国家，加上调节税率的随意性，往往形成“鞭打快牛”的局面，严重影响了盈利企业和职工的积极性，也加剧了国有企业与非国有企业税负的不平等。到了1986年，伴随着宏观紧缩，全国出现大面积的企业利税和财政收入严重滑坡。 放权让利式的改革改进了微观层次的企业激励，但是，放权让利过程中一再出现所谓“权力截留”现象，即中央政府规定应下放给企业的权力，被地方政府或主管部门所掌握。与不断扩大的非国有企业相比，国有企业表面上自主权始终不充分。因此，对国有企业进行放权的改革逻辑具有不可逆转的特征。而另一方面，伴随着放权让利改革的进行，整个经济的市场化进程滞后于微观企业激励机制的改革，计划机制仍广泛发挥作用，国民经济的价格体系扭曲，价格“双轨制”广泛存在。这种情况下国有企业的利润水平并不反映企业的经营状况。于是国家就无法准确评价国有企业的实际绩效，进而国家从放权让利改革中所得的份额日渐下降。为了在进一步改进对企业激励的同时，保证国家权益不被过分侵蚀，承包经营责任制取代了简单的放权让利。应当说，承包经营责任制是宏观市场环境发育不全条件下推进改革的一个“次优选择”。在1987－1992年间，承包经营责任制构成了国有企业改革的主要内容。承包经营责任制又有多种形式，主要形式是两保一挂承包制。具体内容是，一保上缴税利，二保企业的技术改造，实行职工工资总额与企业经济效益挂钩。 从本质上讲，企业承包制是第一轮“放权让利”改革的延续和发展，并以一种经营制度的形式确立下来。1986年12月，国务院发出《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，主要内容是推行多种形式的经营承包责任制，赋予经营这充分的自主权。到1987年底，全国预算内企业有78%实行了承包制。1988年2月，国务院批转国家体改委《关于1987年深化经济体制改革总体方案》，提出深化企业改革主要是通过推广完善承包责任制，进一步解决全民所有制大中型企业经营机制问题，增强企业活力。同时国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对承包制所涉及的各方面问题作了明确规定。1988年底，全国预算内工商企业的承包面超过90%，其中大中型企业达到95%。 承包制的推行是为了保证国家财政收入的增长。但是，承包制要真正达到政府的政策意图，有赖于一个良好的政策环境。承包制合同的确定是企业与主管部门的“一对一”的谈判。这种“一对一”的谈判中，国有企业拥有优势信息，这必然导致企业在与国家的讨价还价中，争取有利于企业的条件。承包合同的履行过程中，出现了两方面的问题。一是承包期内的短期行为，二是负盈不负亏。承包制决定了经营者的收益只与其承包期内的企业绩效相关，这样，现实中不少企业为了完成上缴任务，往往采用拼设备的办法，掠夺性地利用资源。实际承包合同的兑现时也往往是负盈不负亏。 放权让利和承包制改革之后，尽管微观激励机制的改进刺激了生产效率，但由于没有同时建立起来一个有效的约束机制，这同时给企业经理人员侵蚀应属国家的利润和税收创造了条件。国家作为企业的所有者，并不能分享到由微观激励改进带来利益的应有份额。 从1992年起，国有企业改革开始尝试产权变革，随着中国资本市场的建立，民营化进程开始启动。1993年底，官方的国有企业改革理论发生了根本性变化，当时中国共产党中央委员会肯定，产权不明晰是国有企业效益差的重要原因，并决定，大型和中型国有企业是国家经济的支柱；国有企业试行公司制将有助于改善国有企业状况；对小型国有企业，一部分可采取承包或租赁方式；一部分可以通过股份的形式转变为合伙制（partnership system），或出售给集体和个人[1]。到1995年底，上述决定被归纳为“抓大放小”。从1992年至今，根据产权变革的程度，可以将国有企业民营化进程分为两个阶段。 以1992年春邓小平同志的南巡谈话和同年秋党的十四大召开为标志 $ 我国改革进入了一个新的阶段。1992年7月 $ 国务院颁布实施了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》 $ 以法规形式明确了国有企业转换经营机制的目标 $ 制定了落实企业14项经营自主权的具体措施。14项经营自主权包括:生产经营决策权、产品劳务定价权、产品销售权、物资采购权、人事管理权、工资奖金分配权、留用资金支配权、内部机构设置权、联营兼并权、劳动用工权、投资决策权、资产处置权、进出口权、拒绝摊派权等。《条例》要求企业成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立的法人实体；规定了企业的14项自主权；要求企业转换机制，政府转变职能。1992年10月举行的党的十四次代表大会，第一次正式提出：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决议》，在总结国企改革历史经验的基础上，提出“进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代化企业制度”，明确指出“以公有制为主体的现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。”关于现代企业制度的内涵，大多数观点认为其与现代公司制度是含义相同的。也就是说，建立现代企业制度就是要把现有的企业形式改造成股份有限公司和有限责任公司（吴敬琏等，1993，第173页）。紧随中共十四届三中全会的《决定》，《中华人民共和国公司法》也于1993年2月颁布，并于1994年7月1日起施行。《公司法》中界定了三种类型的公司：国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司。从那个时候起直到现在，建立“现代企业制度”一直是中国国有企业改革特别是大中型国有企业改革的主体思路。这一阶段，国有企业改革主要围绕建立现代企业制度这一的主题。为此进行的股份制试点，由于强调不能改变国有的控股地位，因此被看作局部民营化的表现。 这一时期对国有产权变革的初步尝试，并未实质性地改变企业的所有权特征：国有或国有控股，根本目的依然是为了借助现代企业制度解决国企的委托代理难题，改善企业经营效率。因此，到目前为止国有企业改革的总体思路可以归纳如下：为了扭转国有企业在计划经济体制下国家所有、国家经营的低效率局面，在坚持国家对企业所有权和控制权的前提下，将经营权下放给企业，以激励企业改善经营效率，使其逐步具备参与市场竞争的能力。为此，先后试行了“放权让利”、“利改税”、“经营承包责任制”、“转换企业经营机制”和“现代企业制度试点”等不同阶段的改革措施。这种种办法可以统称为“performance contracts”[2]。 在这期间，大量的乡镇企业和小型国企进行了民营化和多种所有制形式的试验，小规模民营化还创造出经营者购买和股份合作制形式。但是，这些民营化实体为沉重的债务负担、冗员及社会义务所困，民营化并没有产生预期的实质性效果。1995年，72%这类改制公司业绩亏损。伴随着经营权逐步向企业的转移，不仅没有实现对企业经营者和职工构成激励的初衷，反而形成了“内部人控制”的局面[3]。1996年，整个国有工业企业盈亏相抵，出现了首次净亏损的严峻形式。 （一）政策背景 1995年12月，中共中央、国务院召开经济工作会议，提出要把深化企业改革同改组、改造和加强管理结合起来，着眼于搞活整个国有经济。1996年11月的经济工作会议，进一步提出对国有经济进行结构性调整、对国有企业进行战略性改组。1997年9月，党的十五大提出要力争三年内实现国有企业的“脱贫解困”；在肯定现代企业制度的方向、公有制实现形式可以多样化、“三改一加强”、“抓大放小”等的同时，强调指出：“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上；要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。”据此提出从整体上搞好国有经济，实施抓大放小策略、有进有退，对国有企业实施战略性改组，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业。十五大的决定成为此后推进国企改革的思想指南。1999年以后，国企民营化开始全面铺开；9月，十五届四中全会提出了“从战略上调整国有经济布局”，要求实现国有企业的战略性退出。由此，国企产权改革开始出现大的突破，而国有经济（股）“减持”、国企改制和国有企业退出竞争性行业等成为国企事实上全面民营化的隐讳说法。 1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，对国有企业改革提出了新的思路。除了继续推进现代企业制度外，还提出了“抓大放小”的改革思路。《纲要》指出，“着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性重组。”“区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革步伐。”中小型国有企业，尤其是小型企业的非国有化，无疑是正确的。中小型国有企业资本密集度低，战略性和社会性政策负担负担小，而且，对于中小型国有企业而言，所有者对经营者的直接监督相对容易一些。 十五大以来，党中央、国务院采取了一系列措施，国有经济布局和结构调整取得了一定进展，也积累了一些经验，但是到目前为止从总体情况来看，国有经济布局和结构不合理的问题，还没有从根本上得到解决。国有资本不仅大量分散在一般竞争性领域，也大量分散于众多的中小企业。这种状况不仅严重制约了国有经济自身的效率，也使国有经济难以真正发挥对国民经济的支撑、引导和带动作用。因此，2002年11月十六大报告再次提出，继续调整国有经济的布局和结构。这主要是因为目前国有经济结构性还存在着以下几个方面的矛盾： （一）国有经济覆盖的面过宽，而且职能错位。长期以来国有经济不仅在关系国家经济命脉和国家安全的能源、交通、基础原材料、通讯、国防等领域，而且国有资产仍然还大量分布于一般竞争性领域。在一般制造业、采掘业、商务和服务业无处不有，无所不包，目前分布于一般经营性行业的资产占全部国有工商企业总资产的49.5％。与此同时在基础设施、基础研究、基础教育等公共领域的国有资本投入不足，与国有资本功能相扭曲的这种资源配制，一方面造成国有资本无畏和民营企业竞争，争夺市场、争夺空间。另一方面也使国有经济布局分散，在必须发挥作用的行业和领域不能集中力量，这样就影响了国家经济增长潜力的发挥。 （二）国有企业的数量过多，资本集中度很低。尽管国有企业总数已经从改革开放初期的大约30.5万户减少到2001年的17.4万户，这个减少了不少。但是国有企业的数量仍然过多。由于国有经济摊子铺的过大，国家财力无法支撑，实行拨改贷之后，出现很多没有国有资本金的国有企业。目前大多数国有企业仍然存在资本金不足，负债率过高等等问题。例如全国16.4万户国有中小企业尽管他们占用了5.7万亿大量的资产，但是平均到每户企业的总资产只有3400万，而净资产也不过就是1000万元左右，达不到经济规模的要求。而且面对数量庞大，行业庞杂的国有企业群，政府代表国家管理幅度过宽，鞭长莫及，顾此失彼，因此企业的经营机制转换也非常困难。 （三）国有企业总体竞争力较低，国有资本低效运行，这已经成为很多社会问题的根源。国有经济仍然占有较大的比重，在社会资源中国有经济仍然占用了较大的比重，而且运行效率比较低，根据2002年中国财政年鉴，2001年全部国有工业资产利润率是2.9％，比规模以上非国有企业低了两个百分点。在一般竞争性行业，国有企业的资产利润率只有0.5％。前边讲的是全部国有企业的资产利润率是2.9％，因为包括一部分垄断性或者是垄断性行业的企业，那部分相对利润率要高一点，如果就竞争性行业的国有企业来看，它的资产利润率只有0.5％。亏损企业在竞争性行业的企业中，占了43％。由于国有经济布局不合理，国有企业的效率持续不佳。例如职工下岗问题，银行不良贷款问题，职工社会保障问题等等，已经成为影响社会稳定的重要原因。 （四）公有制实现形式单一，结构重组和经营机制转换十分困难。到目前为止相当一部分国有企业还没有改制，仍然是按照企业法设立的国有企业，有一些大企业虽然按照公司法进行了改制，但是不少还是国有独资公司或者是一股独大，在市场上不能流通的股份制公司。再加上每个企业都有不同地方和部门例如关系的背景和障碍，这些企业的资产基本不具备流动性。例如在一些竞争性行业，这个竞争已经达到了你死我也死的程度，但是结构调整和企业重组仍然难以进行，企业要进入某一个行业，几乎就要从零开始重复投资，最近大家已经比较关注社会上出现的一些问题，如果企业要退出某一个市场，难而又难，几乎是不可能，从而使国有企业的问题长期积累和沉淀，靠单个企业的努力是不能完全奏效的，在现有结构下，要把每户国有企业都搞好，都搞活既不可能，也没有必要。寄托于现有结构下的无限投入，结果就是事倍功半，关键是要按照社会主义市场经济的要求理清思路，从战略上调整国有经济布局，做到有进有退。只有在调整存量结构的基础上，改善增量配置，才能使中国经济发展进入一个新的阶段，结构调整和重组的重要载体，对国有企业来说，就是要引入新的投资。多年来国家已经痛改经济结构不合理的恶果，多次提出调整经济结构的任务，但是实际收效并不理想。一方面地方和企业从近期利益出发，难以看到结构性问题的严重性，缺乏推进结构调整和企业重组的动力。另一方面也受到来自各方面的思想认识、政策体制和利益格局的制约。近年来随着市场竞争的加剧，市场约束明显增强，大规模的产业调整、企业重组的压力增加，近几年企业兼并破产，减人增效，债转股等实践，为进一步重组也提供了一些基本手段。 十六大还确认，消除所有制结构不合理对生产力的羁绊，进一步解放和发展生产力是经济体制改革的重大任务，这从中央的角度来看，应该说结构调整已经非常紧迫。按照十六大的要求，中央、省地市正在设立出资人机构，分别代表国家履行出资人职责，这个决策在落实产权责任方面实际上解决了两大问题。1，就是落实了各级政府之间的产权责任，也就是从1992年我们在转机条例里所讲的，企业国有资产国家所有，国务院代表国家行使所有权。到1999年十五届四中全会讲到产权的问题讲到国家所有，分级管理。到了十六大就进一步发展为国家统一所有，中央和省地分别代表国家履行出资人职责，那么这样呢就把中央和地方之间的产权责任关系划清了。2，出资人机构要集中统一行使所有权，从制度上改变政府职能分兵把口行使权利，五龙治水的状况。按照国有资产监管条例，国资委的重要职责是推进国有企业改革和国有资产的结构调整，有了负责任的产权主体，在这个负责任的产权主体的支持和监督下，推进国有资本的结构调整和重组，将会带来新的面貌。 屈宏斌（2003）指出，据“十六大”传出的信号，中国将在未来3－5年内将大部分国有企业转型为非国有企业，包括赋予地方政府在处理各自区域内的国有企业相当大的自主性，而中央政府将主要致力于制定规则并监督地方政府的行为。这种国有企业管理权的下放将会启动未来数年间的私有化进程。在未来3年间，中国国有资产由地方政府主导的加速出售进程将会改变中国的微观经济结构：和新生的民营部门一道，中国的民营经济将会占据中国经济的主导地位（但政府依旧控制少数几个行业）[4]。 2003年10月十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确指出，要大力发展国有资本集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。 党的十四届三中全会提出，国有经济实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索，十年之前，国有企业进行公司制改制还是探索，1997年十五大提出，对国有大中型企业实行规范的公司制改制，这已经是很肯定的了。到了1999年十五届四中全会又提出，除极少数必须国家垄断经营的企业外，都要积极发展投资主体多元化的公司，这就变得很积极了。到了十六届三中全会再次提出，要使股份制成为公有制的主要实现形式，这是在十年里边一步步在发生着变化。 如果说十四届三中全会是在解决计划和市场的问题上解决了根本问题的话。那么十六届三中全会可以说在所有制的问题上迈出了一大步，消除了改革和发展当中的重大体制性的障碍。在这个文件当中有两大创新，第一方面就是关于公有制多种有效实现形式。第二方面就是关于建立和完善现代产权制度。文件进一步明确了我们非公有制经济在国民经济当中的地位。文件提出个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量，可以说这个定位就是为非公有制经济的发展正了音。十六届三中全会还通过了关于修改宪法的建议，建议明确提出来要对公民合法的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护私有财产的继承权，国家保护个体经济、私营经济的合法利益，国家鼓励支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。关于修改宪法的建议和建立现代产权制度这两点可以说为我们非公有制经济的发展安大家的心，这种制度和法律上的保障，应该说对一个企业是具有根本性的意义。 （二）全面民营化的实践 早在90年代中期，政府就已经通过成立有限责任公司允许国企经理人持大股，允许国企拍卖、与私营公司合并或被其接管，并实施破产法（到1996年共有3400家国有企业破产退出）等各种途径谋求搞活国有企业，但此时一般尚不允许直接出售大中型国企。1997年十五大召开后，中央政府加大了产权改革的力度，国有资产重组、兼并、股份制改造、资本市场才大规模地展开，开始了所谓全面（fully）民营化。通常的做法是，某国企拿出较好的资产组建一个新的公司在资本市场发行新股，结果一时间出现了大量新股上市，然而，国家或政府依然是第一大股东。由于全面民营化可能造成大量裁员和失业等不良政治后果，因此，在尚没有建立起全面的社会化服务、退休一揽子计划、失业保险和培训计划之前，全面民营化的步伐依然较慢，主要通过中间道路的机制而非全面民营化来改善大中企业的效率和利润。 1999年以后，全面民营化进程明显加快。主要推动者和操作者是各级政府及其相关部门，有破产、兼并、剥离、整体出售、嫁接改造、租赁、改组改制等多种手段。在改制过程中不仅要实现产权的变动，同时要实现原企业职工身份的置换。然而，全国上下一时间仿佛开展一场运动，从县级企业到国家级企业都被纳入民营化对象中，声势浩大。然而，关于民营化的条件以及操作规范等问题，至今却一直没有任何正式的官方文件、法律出台。法律滞后导致民营化过程中出现了许多令人关注和思考的经济和社会问题，例如，国有资产流失、职工的社会保障和安置、国有资产变现、资产公平定价、改制的配套政策等。这些问题不仅导致了一些对抗情绪和行为，也使得一部分人对民营化的合理性产生质疑。 （三）资本市场的作用 1、资本市场的萌生 按照产权经济学的观点，1978年开始的国有企业“放权让利”，及以后推行的经营承包责任制，都属于国有企业产权改革的范畴，只不过没有触及企业的所有权关系而已。进入20世纪80年代中期以后，国有企业改革开始深入到企业的所有权层面，主要采取股份制的形式。早在80年代初期，已有一些小型国有企业开始了股份制的尝试。1984～
德国国有企业私有化的原则和方法 朱秋霞 (南京财经大学教授、波恩大学博士) 引言 本人于1999年撰写德国财政制度书稿的时候，《外国财政丛书》编委会曾经对我在书中提出的东德私有化债务提出疑问。他们的问题是为什么私有化对国家财政来说是亏损而不是盈利。中国的国有企业私有化如果八十年代末开始，已经经历了17个年头。然而中国国有企业的私有化，正如许多学者所提出的那样，是在没有公开的法律程序下悄悄地进行的，因而形成了国有资产的大量的不必要的流失。这种没有法律程序和公开监督下的国有资产私有化能够得以存在，并且在理论上被一些经济学家认可的原因就是，只要国家财政不亏本就是好的，就应该支持。所以，包装上市和债权转股权这些荒唐的私有化方法能够在中国大摇大摆地横行。这里的第一个重要理论误区就是国家财政帐户中国有企业私有化不亏损的说法。这种说法真的能够成立吗。有谁能够交出一本中国国有企业私有化的总帐来，证明国家财政没有因此承担亏损？国家财政到目前为止为国有银行不良债务的注资总额究竟是多少个亿? 城市地方财政为所有下岗人员提供的社保和就业扶持资金总额究竟是多少个亿? 通过包装上市从股民手上圈去的资金总额究竟是多少个亿? 国有房地产公司通过国家垄断下的圈地运动又从老百姓手里圈去多少个亿? 果人们对这四个方面的问题不能够提供答案，我就有理由对中国国有企业私有化不亏损的说法提出质疑。 如果谈到学习世界上其它国家国有企业私有化的经验，德国的经验无疑具有重要的地位。就西欧的重要国家来说，统一前的联邦德国是唯一的一个自始至终追求私有化的国家，当上世纪50、60年代，法、英等国通过公有化来解决社会经济问题的时候，德国却反其而行之，通过进一步的私有化来解决这些问题。在国家统一的过程中，德国完成了东部地区的国有企业私有化。因此，世界上只有德国一个国家，拥有将市场经济体制下国有企业私有化和将计划经济体制下国有企业私有化的双重经验。然而，德国的经验在中国国有企业私有化的过程中却没有得到应有的重视。例如，在李健、王小卫主编的 《出路》一书中，参加讨论的专家学者们提到了捷克等东欧国家的经验，却没有提到德国的经验。据说，一个重要的原因就德国在东德私有化的经验被认为是不成功的；其不成功的原因，就是巨大的债务。所以，我有必要在前面首先提出中国国有企业私有化的可能债务问题。其次，我同时需要指出的是，捷克，苏联等平分股票的方法虽然具有平等的意义，但由于中国并没有采取这样的途径，因此这些国家的经验对中国就不具有实际的意义。中国已经和这些国家走上了不同的路。德国采取出卖的途径，中国也是采取出卖的途径，从体制改革的路径依赖原理来说，德国的经验对中国更具有实际意义。由于篇幅所限，本文将从原则和方法两个方面来介绍德国国有企业私有化的经验。 1、 国有企业私有化的原则 中文的国有企业按照德文原意为公共企业（öffentliche Unternehmen、Public Enterprises） $ 而不是国有企业（state-owned enterprises）。因为公共企业在联邦制国家内，分为联邦所有、州所有和市镇所有的企业。只有联邦所有的企业才是国有企业。联邦国有企业指的是由联邦政府包括联邦各个部所有和联邦特别财产所有的企业。国有企业按国家拥有资本的方式分为两类：直接参股企业和间接参股企业。在参股企业中，作为重要参股企业的指标为账面自有资本价值至少达到10万马克和参与股份至少达到25％的企业。在财政部门的相关文件，法律文件和大部分理论文章中，德国基本采用公共企业、而不使用国有企业的表达。联邦参股企业的经营状况和人事安排由联邦财政部的专门报告、《联邦参股企业年报》每年公告提交议会和以接受公众的监督。 联邦参与股份的企业既可能是联邦投资与私人资本合资的股份制企业，也可能是联邦和州或者市镇联合投资的公共事业或者企业单位。例如著名的萨尔矿业公司就是联邦政府和萨尔州政府联合投资的上市股份公司，在创业资本58亿马克中，联邦占74％，州占26％。科隆－波恩机场是联邦、北莱茵州、科隆市、波恩市和科隆与波恩附近的两个县6个政府联合投资的有限股份公司（GmbH)。参股企业的业务不限制于国内市场，而且扩大到世界市场。例如，德国电讯通过参股和收购的方式，已经在美国，波兰等国家设有分公司。 二战后新成立的德意志联邦共和国的公共企业不是通过国有化，也不是通过有计划的收买私人企业形成的。而是继承了普鲁士国家和德意志帝国时候的遗产。德国比较著名大型公共企业都具有相当长的历史[1]。二战时期，希特勒采取国家社会主义政策，将大量军工企业和与国计民生有重要关系的企业收归国有，成为国家命令型经济的工具。由于这样一种特殊的历史背景，德国许多政治家和民众对公共企业是深恶痛绝的，因为，实践使他们认识到，公有经济就是独裁政治的基础，艾哈德和阿登纳[2]就是反对公有企业的政治家的代表[3]。 德国国有企业私有化的基本原则是建设社会市场经济的基础，而不是财政收入或者其它经济政策，例如反危机政策的考虑。上世纪60年代在联邦德国财政私有化过程中，财政部的文件就明确指出，私有化不是因为企业对国家财政是亏空或者盈余的需要，而是根据市场经济体制的基本原理，让国家退出非国家任务的领域。因此，国有企业私有化不是将 ²能下蛋的鸡留着，将不下蛋的鸡卖掉²的政府财政筹资策略。在这一原则下，私有化首先要对公共企业的任务进行重新定义。各级政府成立或者拥有公共企业的目的是因为公共任务的需要 $ 提供公共产品。然而 $ 对于公共任务，不同的政府往往可以有不同的定义。例如，闻名的大众汽车公司 $ 曾经承担的公共任务是生产普通大众也能买得起的私人小汽车 $ 目标是每个工人家庭有一辆车。这一公共任务在战后新成立的联邦共和国政府看来是相当荒唐的。因此，大众汽车公司被列入联邦德国60年代初第一批私有化的大型企业名单。在德国，国家管理部门要经常对公共企业的任务进行考查，就是这些任务在现在的情况下，是不是可以不由公共企业来承担。在战后初期，由于住宅非常短缺，当时由公共住宅建筑公司承担提供住宅的任务。后来，住宅市场的短缺已经克服，政策制定者们就考虑，将这些公司私有化，或者让他们承担其它的任务。在这种对公共企业任务经常重新审订的情况下，有些公共企业被私有化，退出公共任务领域。同时，也因为新的任务的需要而成立新的公共企业，例如，上世纪70年代以后，促进科研成为新的公共任务，于是，就有新的公共企业在风险比较大的新能源、环境和生态等科学领域成立。在将公共企业限定在公共任务这样的原则下，可以说，私有化是一项长期的任务。 承担公共任务并不是公共企业存在的必要的理由。德国的基本原则是，在事关国家或者市镇的重大利益，并且以其它方式不能够更好地或者更经济地达到所追求的目标的情况下，才可以由公共企业来承担。在与私人企业发生竞争的领域，就要让位于私人企业，这是社会市场经济的原则。尽管德国坚持社会市场经济原则，对公共企业的任务进行经常的审定，努力做到及时将非公共任务从公共任务中清理出去，将不承担公共任务的企业私有化。但是如果没有私人企业界的抗争，这种任务更新的过程肯定要慢得多。如果我们对德国公共任务的更新过程进行考察，就会发现，私人企业对公共企业的竞争是始终的推动力。私人企业尤其是大型的私人企业经常以反公共垄断为理由将公共企业从竞争领域驱赶出去。新的电讯业务 $ 例如手机和网络业务在发展之初，联邦通讯行业的垄断地位，就立即遇到大型私人公司的挑战。新的电子技术对管理和控制的工作效率已经使得公共企业垄断在这些行业显得毫无理由 $ 它们不得不退出这些行业。 此外，需要特别指出的是德国从来没有将公共企业作为国家宏观经济调控的工具。政府不能够利用公共企业的产品价格对某种产品的市场价格形成影响，因为这正是属于不公平竞争，是政府根据反垄断法需要控制的价格垄断行为。尽管整个公共企业部门的固定资产投资和总就业人数也是德国国民经济的一个重要要素，但是根据人们对德国财政反危机政策历史的研究，公共企业不能够对稳定经济起多少作用，比较有效的财政政策工具是投资促进政策（A. Ehrlicher $ 1991）。理论上的原因是公共企业同整个经济相比较，投资活动限制更严，裁减的工作岗位更多，因此在危机时期，公共企业部门固定资产投资总额和就业人数的下降快于一般经济部门。这是德国与其它欧洲国家不同的地方。在其它国家，萧条时期，公共企业的固定资产投资总额和就业人数是上升的，有的情况下，甚至上升的幅度比较大（A. Ehrlicher $ 1991）。 德国统一以后，东德国有企业私有化成为统一后联邦德国的首要任务。如何私有化，即采取什么样的私有化方案，涉及到私有化的原则问题。在1989年11月到1990年3月18日[4]，东德的过渡时期政府即莫德罗（Modrow）政府试图采取一项紧急经济改革计划，实现当时东德经济体制向社会主义市场经济体制的转轨。在当时被称为是又一项社会主义改革的试验。在莫德罗政府的经济改革计划中，要求所有国有企业在4个月之内提出资产登记报告，由经济管理局的财产评估处进行评估，然后向信托局登记转为资本股份制企业（为上市公司和有限责任公司）。所有这些法人企业的资本额必须在国家信托局登记，由国家信托局[5]进行资产信托管理。显然这样的改革只是企业形式的转换，就是说实现企业化经营，但是并没有改变所有权的性质。但是，莫德罗政府改革的特点是，资产信托管理，国有企业的法人代表（领导人）没有任何权利向国内外出卖企业股份的权利，任何涉及到出卖股份和新资金投入的事项，必须经过国家信托局的批准。原则上同意在新企业形式转换完成以后，一部分企业产权可以向企业职工和本国居民出卖。当时政府的目的是保护国有企业的领导权保留在原企业领导人，更重要的是原东德居民的手中。实际效果是在当时的状态下，由于实现了信托局统一控制，防止了国有资产的流失（ H.F. Buck $ 1991 $ pp.12-13）。 过渡时期政府的改革方案，在新自由选举的政府成立以后有了根本的改变。新政府要求实现真正的、全面的、迅速的国有企业私有化方案。在关于私有化方案讨论的第一次圆桌会议上，有人提出，原东德社会总资产结构20％属于私人，80％属于国家，在这种资产结构下，由个人来购买全民所有的企业是不可能的。因此，只有通过将企业资产分给个人的方法来实现私有化。这就是全民平均分配国有资产股份的方案。也有人提出通过组建企业集团、上市公司的方式来实现私有化。这两个方案没有被采纳的原因，根据当时负责私有化的罗维德尔博士[6]
国有企业兼并的几个法律问题 李占荣[①] 国有企业的改制，如果单从其形式上来划分，主要包括股份合作制改造、公司化改制、企业的兼并、企业的分立、企业的托管、企业的出售、企业的承包租赁、企业的债转股以及等。以上形式从法律的角度来看，要么意味着原有法律主体的消灭、要么意味着原有法律主体的变更、要么意味着资本结构的变化而原主体则不变化。国有企业的改制的根本目的就在于建立现代企业制度，将我国的国有企业改造成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的现代型企业。在国有企业的改制实践中，遇到了许多问题，这些问题在很大程度上需要法学家和经济学家共同去面对，比如全民所有制企业与国营企业和国有企业之间到底有什么关系？这种嬗变说明了什么？撇开意识形态，我国的国有企业与西方的国有企业有什么不同？从法律命运上看，中国的国有企业将走向何方？也许，国有企业的改制不只是一个经济或法律问题，它可能还会涉及到其他许多领域，不管这个问题是如何的宏观、综合和复杂，法学与经济学首先应当作出自己的学术贡献。本文拟就国有企业兼并的几个法律问题略做探讨，并提出一个立法纲要，以期抛砖引玉及讨教于同仁。 一、从经济学的角度看国有企业 企业是经济学的基本概念。一般认为，“企业是这样一种组织，它把生产要素结合起来生产出产品和劳务。”科斯认为，“企业的显著特征就是作为价格机制的替代物。”笔者试图运用马克思主义的有关理论和方法，秉承科斯的交易费用理论并参照最近以来的企业理论的研究成果，对国有企业的经济含义做理论上的探讨。 国有企业是追求经济利益最大化的“经济人”。企业从它诞生的那一天起，就充当着一个“经济人”的角色；它全部活动的目的只有一个：追求经济利益的最大化（在市场经济条件下尤其如此）。如果一个企业不以营利为目的，那么它就不是真正意义上的企业。要使国有企业成为真正的“经济人”，成为合格的市场主体，必须从国有企业的内部组成要素和结构上进行调整，使之具备特定的功能：营利。马克思认为，人是一切社会关系的总和，我们有理由认为，作为具有法律人格的国有企业，是特定经济关系的总和。国有企业只有通过自身的行为获取足以生存和发展的利润，它才能够避免沦于死亡（破产）。 国有企业是追求经济利益最大化的手段。科斯对企业作用的总结有两点：一是降低交易费用；二是追求利润最大化。其实降低交易费用是追求利润最大化的题中之意。科斯还认为：“通过形成一个组织并让某种权利来支配资源，部分市场费用可以节省。这种权利就是企业家或者企业经理人员。也正是由于他们的行为，才使企业成为一种“追求经济利益最大化的手段”发挥着作用，以实现其“追求经济利益最大化的功能”。国有企业是一种追求经济利益最大化的手段，包括以下三个方面的内容： 第一，国有企业是投资者（国家）追求经济利益最大化的手段。投资者之所以设立企业或向企业投资，目的是为了通过企业的经营活动获取丰厚的经济回报，满足人民的需要。 第二， 国有企业是实现自身目的的手段。国有企业是市场经济活动的主体，这种主体性决定了它不但是自身的目的，而且是维持自身存在与发展的工具和手段。 第三， 国有企业是其他市场经济主体追求自身目的的手段。企业在市场经济活动中为了追求经济利益的最大化，实现自身的价值（自然价值），必须以满足其他市场主体的需求为前提，也就是说它必须能为社会提供一定的产品和服务。只有其社会价值实现了，其自身价值才能更好地实现。从这个意义上讲，国有企业是其他市场主体追求自身目的的手段。 综上所述，国有企业是特定经济关系的总和，是追求自身利益最大化的“经济人”，是目的与手段的统一，其本质在于其营利性。 二、从法学的角度看国有企业 国有企业是特定经济关系的总和，经济关系又是十分重要的社会关系；法作为社会关系的调节器，不会对这种重要的社会关系坐视不理。实际上，在现实社会中，并不存在纯粹的企业，相反，企业总是存在于一定的法律制度的框架之中，离开国家的法律就不会有企业的存在。那么，国有企业的法律含义是什么呢？以下将从两个层面进行研究。 法律对国有企业主体资格及法律地位的确定–企业组织法。经典作家认为，法律不是在创制经济关系，而是在描述经济关系。因此，那种认为“企业也是法律的创造物”的观点值得商榷。我国有史记载的企业雏型（手工业）应是西周时的“百工”，因百工大多数的官府工作，所以又称之为“官工”据《周礼考工记》记载：“国有六职，是百工与居一焉。……审曲而势，以取材饬，以辨民器，谓之百工。”由于西周是传统礼治的时代，礼法合体，因此笔者认为这是最早有关企业的主体地位的法律确认。西周的商业同手工业一样，也是由官府控制，官府在指定的地点设“市”，使商业活动在礼法的规范下进行，对入市者的主体资格在法律上有明确规定，如“大市，日中而市，百族为主；朝市，朝时而市，商贾为主；夕市，夕时为市，贩夫贩妇为主”。由此看来，这是依照入市者的身份登记，来确定其主体资格的，以后经过几千年的演变，中国传统的企业大概表现出两种态势：工业（主要是手工业）企业基本上由官府控制，而商业多为民营，这也是中国几千年来“轻商”的原因之一。史际春教授在其《关于公司法、企业的若干考证和分析》一文中认为中国传统的工商业企业没有突破家庭经营的范畴，身份关系在企业中起主导作用，缺乏人格平等基础上的经营管理及分配关系。直到清朝才有“入股分利”的平等关系的萌芽。这也是我国企业不敌西方国家公司的地方，是我国无法从自身孕育出近代企业的原因。以上所论，表明了一点：即使在古代的中国，法律对企业的主体性及法律地位的确认也是存在的。那么现在的情况是否依然呢？答案是肯定的。 在企业法中企业是作为一种法律主体和法律上的人出现的，是某类权利义务的承担者（现代社会，多数企业都具有法人资格。对于不具备法人条件的企业，如私人独资企业和合伙企业，法律也给予其相应的法律地位和合法经营权）。首先，从企业的设立上看：法律规定了企业设立的条件、程序，企业的内部组织机构的设置及其职权，企业变更终止的条件和程序以及企业的权利和义务。企业的权利，以为法律对其作为市场主体的资格的确认和法律地位的承认。从权利义务的范围上看，法律确认主体法律地位是通过确定主体的权利义务关系来实现。企业权利义务范围的大小是其法律地位的标志。 在我国，以所有制关系为标准，将企业划分为全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业、外商投资企业等。相应地，他们都具有各自的法律规范来进行调整。这些不同类型的企业有着不同的法律地位，在经济活动中享有不同的权利，承担不同的义务，在权利和义务的平衡方面存在重大差别，这种“身份法”性质的企业法，已经带来了一些弊端，需要逐步加以修正。那么，我国的《全民所有制工业企业法》是如何规定全民所有制企业的主体性和法律地位呢？该法规定：“设立企业，必须依照法律和国务院规定，报请政府或者政府主管部门审核批准。经工商行政管理部门核准登记，发给营业执照，企业取得法人资格。”关于全民所有制工业企业的法律地位，该法第2条从三个方面做了规定： ①企业的性质：“全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。” ②企业的经营权利：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理权。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。” ③企业的法人资格：“企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理和财产承担民事责任。” 通过以上法律规范，规定了国有企业的主体性和法律地位及权利义务关系。也只有这样，企业才能够作为合格的、独立的市场主体进入市场，进行交易，这是国有企业的法律定义之一。 法律对国有企业行为的规制——企业规制法。对企业行为的法律控制自古有之。我国西周时期对手工业的官方垄断和“礼法”调整就是最好的例证。自从开了这个先例（这是一种历史的必然）以后，春秋战国、秦汉、三国两晋南北朝、隋唐、宋元明清概莫能外。据《唐律疏义•杂律》记载：“诸校斛斗秤不平，杖七十。监校者不觉，减一等；知情，与同罪。”这是一条维持公平交易和时常秩序的法律，它不但规定了对违法者的法律制裁：杖七十，而且对执法者“监校者”的玩忽职守行为予以惩治：不觉，减一等，既杖六十；知情，杖七十。尽管在唐末以前私营工商企业并没有普遍发展起来，但对这些以“集”、“场”、“市”、“圩”的形式进行生产经营的企业雏形来说，其法律规定已成为常规。 考察西方国家的历史，可以确定企业法产生于企业从手工作坊向工厂发展的产业革命时期，而英国作为产业革命的发祥地，企业立法当是首当其冲，不过初期的立法以调整纠纷为中心。20世纪以后，伴随着企业形态向公司制的发展，对企业行为归置的法律规范才占了主导。迄今为止，各主要西方国家对企业行为的法律控制已相当严密、精准。历史地研究上述情况不难得出“法律对企业行为的规制早已有之”的结论。然而，从理论上论证这个问题恐怕更加必要和迫切。 我们知道，在国有企业法中，国有企业是作为一种“法律上的人”出现的。这就是说，国有企业不但是一个经济组织体，也是一个法律组织体；这好比人体与大脑神经系统的关系。大脑神经系统控制着人的行为，法律规制着企业的行为。显然，正因为企业从设立、变更、终止的生命全过程都受法律的规范的制约，它的所有内部关系和外部关系都渗透着法律的因素，我们才有充分的理由认为：国有企业行为（主要是对外行为）实质上是一种法律行为。为便于论述，我们将国有企业行为依意思表示的主动性划分为被动行为和主动行为。 ①被动行为的法律规制国有企业在依法成立以后，法律已经以权利义务关系的形式为企业的行为划定了界限。所谓国有企业的被动行为，是指国有企业在接受国家经济管理活动中的行为。经济管理是指国家对企业和其他非生产部门的生产、交换、分配、消费所进行的组织、计划、指挥、调节和监督活动的总称。由此产生的经济关系，不是平等主体之间的经济关系，而是具有国家通过政权机关对企业进行管理的内容，因此这是一种经济管理关系。而这种经济管理活动必须依据相应的发法律进行。在这种管理活动中，国家除了在宪法、刑法、民法通则等重要法律中规定了相应的内容以外，还用会计法、统计法、预算法、价格法、对外贸易法、产品质量法、税法、劳动法等基本法律进行规制。国务院作为国家最高权利机关的执行机关和最高行政机关，还依据宪法规定的特别职权，颁布了有关税收、物价、审计 物价、审计、工商管理、财政、金融等方面的许多行政法规，对国有企业进行管理。而在这种经济管理活动过程中，企业只能被动地接受管理，其意思表示具有被动性，行为也具有被动性，只能接受国家机关依法进行的管理。例如：几乎每一个企业都不愿意多纳税，但依照法律的规定又不能不纳税，因此纳税行为就是一种被动行为。 ②主动行为的法律规制 主动行为，是指国有企业在经济协作活动中的行为。国有企业在市场经济活动中，与其他市场主体基于平等和等价有偿的原则而发生的经济关系是经济协作关系。其显著特点是主体间的法律地位平等。经济协作过程实际上就是市场交易的过程。在此过程中国有企业与其他主体基于平等、等价有偿的民法原则进行交易。它可以为独立的意思表示，与谁订合同，订立什么样的合同完全是自主的意思，是一种主动行为。主动行为实质是一种民事法律行为，其核心是合同行为。法律对国有企业主动行为的规制，主要包括以下几个方面： 第一， 规定国有企业在参与经济活动过程中怎样以合同形式确立相互之间的权利义务关系。 第二， 国有企业间或者国有企业与其他市场主体间进行横向经济联合（包括企业兼并）时应遵守的法律规定。以及国家的保护措施。 第三， 规定国有企业在经济协作过程中，发生纠纷的解决方法，法律程序及实体法规定。 具体地讲，国家已经制定并颁布了统一上午行政法以及一些行政法规，为规制企业的主动行为提供了法律依据。因此，法律不但规定了国有企业在经济管理关系中的权利和义务，而且也规定了国有企业在经济协作关系中的权利和义务这两方面构成了国有企业法律含义的全部内容。 总之，无论从法律对国有企业主体资格和法律地位的确认——企业组织法的角度看，还是从法律对国有企业行为的规制——企业规制法的角度看，国有企业都是经由法律规范调整的权利和义务的统一体，是法律拟制之人。 三、关于国有企业兼并的法律性质 国有企业兼并是指兼并主体一方为国有企业或兼并主体双方均为国有企业的兼并。 按照国际惯例，在市场经济条件下，企业兼并是企业变更和终止的方式之一，也是企业扩大规模的重要途径。一企业兼并另一企业意味着兼并企业有关事项的变更，被兼并企业法人资格的丧失或法人实体的改变。事实上，在企业兼并的一般程序中，只有最终进行了变更登记或注销登记等法律手续，企业兼并才具有法律上的效力。 传统民法认为，“民事法律行为是指以发生私法上效果的意思表示为要素之一的法律事实。”民事法律行为制度是从合同制度和遗嘱制度中抽象而来的。这两项制度的核心分别是合同自由和遗嘱自由，合同自由的含义是：缔约自由，选择合同对方的自由，决定合同内容的自由和合同方式的自由。遗嘱自由滥觞于罗马法。十二铜表法就规定：一切关于财产的遗嘱均为法律。无论是合同自由还是遗嘱自由，都有可以归结为个人创设法律关系的最主要方式就是民事法律行为。民事法律行为的自由含有两个意思：一是指排除国家权力对民事法律行为非法干涉，二是对当事人自由意思的信赖。在现实生活中，最重要、最大量的民事法律行为还是合同行为，遗嘱行为和团体的设立、变更、终止。企业兼并不但是平等主体之间订立的一种产权转让合同，而且也要通过团体（企业）设立、变更或终止来完成。因此，直观看来，企业兼并是一中民事法律行为，应该指出的是，合同行为，遗嘱行为和团体设立、变更、终止都必须在法律规定的范围内进行。我国《民法通则》第54条规定：“民事法律行为是公民或者法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为”。虽然笔者在本文中采用此说，但对这种民事法律行为是合法行为的观点尚存疑问。应该指出的是，违法行为也能够引起民事法律关系的产生、变更、终止，只不过违法行为产生了保护性的法律关系，而合法行为产生了调整性的法律关系。调整性的法律关系是法实现的正常形式，而保护性法律关系是法实现的非正常形式。 如果用民事法律行为制度的理论来分析国有企业兼并，我们认为：国有企业兼并符合民事行为的成立要件和有效要件；合同行为是国有企业兼并的基础；无效的企业兼并形成保护性民事法律关系；因而，国有企业兼并是一种民事法律行为。 首先，国有企业兼并符合民事法律行为成立要件和有效要件。 长期以来，我国法律理论界许多人不把民事法律行为成立要件和有效要件进行区别，往往以有效要件和代替成立要件，实际上是不科学、不实际的。本文无意对此问题深究。但值得指出的是：民事法律行为成立是其有效的前提，民事法律行为的成立，属于一个事实判断的问题，而民事法律行为的有效，是一个价值判断的问题。民事法律行为成立的时间与有效的时间大部分是一致的，但在附条件或附期限的民事法律行为中，两者存在时间上的差距。目前，理论界将民事法律行为总结为：其一行为人已经作出意思表示是民事法律行为成立的一般要件。其二，在合同行为、要物行为和要式行为的成立中，除须具备一般构成要件外，还要意思表示一致、交付标的物或采取特别表示程序作为民事法律行为成立的特别要件。企业可以成为民事法律关系的主体，这一点不但有法律依据，而且在理论界没有争议。国有企业兼并既然是一个企业购买其他企业的产权，使其他企业丧失法人资格或改变法人实体的行为，那么，意思表示是必须的。一企业希望兼并另一企业，这种意思表示（要约）一般应由企业的意思机构（在企业中该机构为股东会，在国有企业中为国有资产管理部门）作出意思表示的决定，由代表机关（企业中的董事会或国企的厂长、经理）向相对人作出意思表示，相对人通过相同的横许作出意思表示，则该民事法律行为成立。在企业兼并中，国有企业一方通过其意思机关和代表机关作出购买另一企业产权的意思表示，另一企业通过相同程序作出了与兼并企业意思表示一致的意思表示。由此可见，国有企业兼并符合民事法律行为的成立条件。 民事法律行为的有效要件也包括一般有效要件和特别有效要件。依照我国《民法通则》第55条的规定，民事法律行为必须符合下列一般有效要件：第一，行为人具有相应的行为能力。第二，当事人的意思表示真实。第三，不违反法律和社会公共利益。特别有效要件主要是指民事法律行为具有完全法律效力的因素，通常是指附延缓条件或延缓期限的法律行为。据此分析国有企业兼并，我们发现：第一，国有企业都是具备一定的经济条件和法律条件以后才成立的组织，法律赋予其相应的权利能力，其行为能力与权利能力具有一致性。兼并权是法律赋予国有企业的一项重要权利，因此法律赋予了国有企业兼并的权利能力和行为能力。第二，国有企业能够通过其意思机关、执行机关、代表机关和监督机关的协调作出真实的明确的“企业兼并”的意思表示。第三，国有企业兼并的合法性和合理性完全处于相应的法律体系的控制之下。目前，我国对企业进行法律控制的法律法规有12部之多，其中大部分是规制国有企业的，而且还会增多。如果出现了违法兼并，法律将进行保护性调整，使被破坏的法律关系得到修复。由此可见，国有企业兼并符合民事法律行为的有效要件。 其次，合同行为是国有企业兼并的基础。 根据合同记录制度的理论，合同行为是当事人在平等互利基础上设立、变更、终止民事法律关系的协议。在国有企业兼并中，企业有缔约的自由，即：一企业是否兼并另企业完全有企业自主决定，不允许他人非法干涉。这犹如自然人的婚姻，当事人享有法定范围内的充分自由，只要符合法定条件，执行法定程序便可以实现。现实中“拉拢配”的兼并不可取。这种行政干涉下的兼并往往违背企业的利益和愿望，很难达到优化结构，盘活存量资产的目的。国有企业不但是一个“经济人”，而且是一个“法律人”。国有企业兼并不但涉及到财产内容，而且涉及到法人资格的消灭或法人实体的改变，如此重要的社会关系必须有相关的法律调整，形成调整性的民事法律关系。《关于企业兼并的暂行办法》规定兼并双方的所有者签署协议，也就是说，企业兼并必须订立兼并合同。事实上根据民事法律行为理论，订立兼并合同就是企业兼并成立的特别要件。相应的，合同内容的合法性、真实性、完整性是该行为生效的重要条件。没有兼并合同的存在，兼并企业与被兼并企业的权利义务关系就无法落实，企业兼并的程序就不合法，不完整，当然就不能操作。因此，我认为，兼并合同是国有企业兼并的基础。 当前，在涉及到国有企业的兼并时，由于国有企业内部没有一个有权进行意见表示的机关，兼并合同的签署只能由国有资产管理部门来进行。国有资产管理部门是全民所有者的代表。如果它不参与签署兼并合同，意味着国有资产失去主体保护，容易流失。因此，无论是从理论上讲还是从实践上看，合同行为是国有企业兼并的基础。 再次，无效的国有企业兼并形成保护性民事法律关系。 如上所论，国有企业兼并是一种民事法律行为，主要是一种合同行为。那么，国有企业兼并可能会因为要件的欠缺或内容的不合法或程序的不合法而产生无效的法律后果。法律通过对违法者进行法律制裁而形成保护性民事法律关系。总之，确立企业兼并的无效制度，不仅有利于保护无效兼并中的无过错一方当事人的利益，而且能够促使企业兼并行为符合国家法律和产业政策的要求，也能够使有关债权人的利益得到保护。从这个意义上讲，它可以使因违法兼并而被破坏的利益格局得以修复。不过，我国关于企业兼并的立法还很不完善。无效兼并制度尚未确立，仍需要在实践中加以完善、确立。 最后，应该指出的是，国有企业兼并从理论上讲是一种民事法律行为，则兼并双方具有平等的法律地位。那么。在涉及到国有企业兼并时，必须分清国家的财产所有者身份和公权管理者身份。也就是说，国家作为财产所有者参与企业兼并时，与其他所有制企业具有平等的法律地位，法律对双方当事人的权利进行一体保护。另一方面，双方的财产亦无高低贵贱之分，财产只有量上的差异，在价值形态的本质上无差别，只有坚持非国有企业与国有企业在人格权利上的平等和财产权利上的平等，双方才能平等地进行谈判，达到一致，实现企业兼并。 四、《中华人民共和国企业兼并法》立法纲要 第一章 总则 （1）制定本法的宗旨：是为了适应国家经济发展战略和产业政策，盘活存量资产，规范企业兼并行为，保护有关当事人合法权益，促进社会主义市场经济的发展。 （2）适用范围：本法适用于外国企业对中国国内企业兼并以及国内企业间的兼并。 （3）企业兼并的含义：是指一个企业购买其他企业的产权，使该其他企业丧失法人资格或改变法人实体的行为。 （4）企业兼并的原则：效益原则，平等自愿、互利有偿原则，促进社会主义市场经济发展原则。 第二章 企业兼并的形式 （1）购买式：兼并方出资购买被兼并方企业的资产。 （2）承担债务式：兼并方承担被兼并方债务，以此为条件接收被兼并资方。 （3）吸收股份式：被兼并方企业的所有者将被兼并企业净资产的部分或全部作为股金投入兼并方，成为兼并企业的一个股东。 （4）控股式：一个企业购买其他企业的股权，达到控股，实现兼并。
金雁：何妨学学匈牙利
国企改制（出售）与法治高级研讨会（新闻通稿）
胡景北：中国国有企业非国有化的立法问题
左大培：当前在企业“改制”方面急需采取的措施
王鹏：中国当前的国有资产状况
叶林祥：中国国有企业的非国有化历程
一、放权让利阶段（1978.12-1983）
二、利改税（1983.2-1987）
三、承包经营责任制（1987-1992.6）
四、转机建制阶段（1992-1995.10）
五、全面非国有化阶段（1996- ）
朱秋霞：德国国有企业私有化的原则和方法
李占荣：国有企业兼并的几个法律问题
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