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国有企业改制的抉择、运行和监督机制的建立和完善

 

韩 强

 

 

 

      国有企业的改制已经成为当前的热点，特别是这次郎咸平引起的国有资产改革大讨论，进一步把这个问题推向高潮。我的观点是，国企改革，或者说制度的改革，不能仅限于所谓的“产权”改革，应该包括管理制度和监督机制的建立和完善。

      （一）产权改革不等于简单地化公为私
      就“产权”改革来说，不能简单地认为把公有制变成私有制就叫产权改革，还可以理解为：把单一的所有制改变为多元的所有制——股份制，也就是我们所说的国有控股公司，国有股可以占主导地位，其它股份为公众股，也可以让其它股份参加，例如民营股份。其实，在欧洲，国有控股公司很多，例如德国的大众公司、法国的雷诺公司。所以，我们首先要明确，改制并不等于把国有资产全卖掉。因为公有制是多样性的，有单一的公有制，还有劳动者集体所有制，还可以有国有控股公司，同样私有制也是多样性的，有单一的私有制，还有合伙人的集体所有制，还可以有民营控股公司。但是，无论是哪一种所有制，都必须在所有权上明确。特别是集体所有制和公司制，必须明确每个参与者所占有的产权，这是不能含糊的，否则就会引起一系列的纷争。现在不仅一些改制后的公司发生产权纠纷，甚至连家族企业中也发生纷争。因此，作为参与者必须以法律文书的方法明确产权，才能避免纷争。
      这里有一个问题；一些经济学家提出，把国企卖掉，或者是MBO，让管理者收购，就能提高企业效率，他们认为自己管理自己的财产肯定能管好。真的是这样吗？我们可以看到现实世界中不仅国企、而且相当多的民企经营不善也会倒闭。所以，不能把产权与管理方法混为一谈。还有的经济学家引用科斯理论宣传“产权明确”就是私有化，只有私有化才能节约交易成本。这是一个误解。
      其实，就是按照科斯的产权交易，也没有严格规定进行交易者，必须是产权的所有者，双方可以是使用者或代理人，但必须是全权的使用者或代理人。也就是说，你可以是公产的代理人，也可以是私产的代理人，但你必须是经过授权的，能完成交易的全过程。但是，张五常把“私产”推到了极端。最典型的例子是他要推翻古老的“海鱼不能被保障为私产”的观念。结果，他好像是在讲故事，因为流动的鱼是混合的，无法界定出哪一部分三文鱼是谁的。
      那么，科思理论是怎么说的呢？
      科斯在诺贝尔经学奖获奖演说词《论生产的制度结构》中作出这样的概括，“在交易费用为零的世界中（标准经济理论的一个假设），当事人各方之间（平等自由）的谈判将会导致带来财富最大化的制度安排，而这状况与权利的初始配置是无关的。”请注意最关键的一句：“谈判将会导致带来财富最大化的制度安排，而这状况与权利的初始配置是无关的。”也就是无论是公产还是私产都可以交易，“与初始配置无关”，也就是说，即使不是初始的所有者，只是授权的使用者或代理人也可进行交易。这里最重要的是具有法律性的“授权”。
      科斯在《社会成本问题》的文章中举了农夫与养牛者的例子。讲得就更清楚了。他假定农夫和养牛者在相邻的土地上经营；在两之间没有任何栅栏，因此，牛群规模的扩大就会增加农夫的谷物损失；农夫或者养牛者将土地用栅栏围起来每年要花费若干美元的成本；但如果存在当事人各方之间（平等自由）的谈判的市场交易，不论是养牛者支付给农夫一笔钱让他放弃土地，还是养牛者支付给土地所有者一笔稍高于给农夫的钱（若农夫自己正式租地的话）而自己租下土地，或者是由谁将土地用栅栏围起来，都会采用一种使双方都接受的收益最大损失最小的“合算”的方法——最终结果都一样，即使产值最大化。因此，对资源配置没有任何长期影响。
      这里，很清楚，农夫自己正式租地是使用权，不是所有权，这个使用权也可以交易。也可以是养牛者直接找土地的所有者进行交易，那所有者就要向农夫收回使用权，但是这种收回也要交易，因为你是提前解约，要承担农夫的损失才公平，这样就成了三方谈判。

      所以，我说，产权的交易不仅是所有者，交易者可以是使用者或代理人，但必须是全权的使用者或代理人。也就是说，你可以是公产的代理人，也可以是私产的代理人，但你必须是经过授权的，能完成交易的全过程。现在，我们向农民征地要给补偿金，土地是国家或集体的，农民的承包实际上是使用权，为什么还补偿呢？因为合同有法律效力，人家承包20年，你现存要改变合约，当然要给补偿金，所以不要以为土地是国家或集体的，就可以随意征用，因为你已经把使用权划分给家农民了，国家要有信用，现在要收回来，就应该补偿。
  
    现在，我们国有资产交易的过程中，经常出现的是未经所有者授权的交易，特别是MBO，企业的管理层只是经营者，他们被授予的只是经营权，并没有产权的交易权，所以曲线MBO是不合法的。

    （二）所有者缺位问题
      郎咸平说：“我觉得最荒谬的事情，就是现在谈产权改革的时候，动辄就强调要民营化，又例如对国有企业的所有者缺位等说法，实际上都不是很准确的。中国国有企业的问题是经理层不够专业，做得不够好，并非完全是国有控股的问题。很多国家都会有很多的控股企业，这也是企业存在的一种形式。（《郎咸平探求民企“原罪“出路》《南风窗》2003年8月7日）
      这里，实际上是一个问题的两个方面：不能借口“所有者缺位”就搞私有化，因为在“缺位”的情况下，搞所谓的“民营化”、“私有化”，只会公共财产的所有者受到更大的损失。另一方面，内地经济学家所说的“国有企业的所有者缺位”，是指在法律上规定了全民所有制，但是法律没有细化，在操作层面上，民众没有知情权、发言权、监督权。同时，企业要有管理者，不可能人人都直接管理企业。
      郎咸平一直强调，法律上已经规定了公有权，所以不存在“所有者缺位”的问题。也许是他不熟悉内地的情况，所谓“五龙治水”分散化的行政管理，这种操作方法，实际上形成了“所有者缺位”。所以，我认为关键问题是让所有者“复位”，怎样“复位”呢？应该通过立法的形式，明确人民的知情权、发言权、监督权，具体形式就是通过人民代表大会建立监督机构。
      2002年12月23日《中国经济时报》有一篇《国资委应放在政府还是人大？》 的文章，记者刘建锋根据李新华、张树中编著的《外国国有资产管理理论与实践》和马海涛等人主编的《国有资产管理概论》，介绍了西方主要国家对于国有企业的管理也是通过政府来执行的，不过西方主要国家的国会，通过设立委员会等各种手段，实现了对国有资产的管理。
      美国国会通过立法决定国有企业的建立、合并、撤销或内部机构变革，通过掌握财权控制联邦预算间接制约政府对国有企业的管理活动，对于国有企业经营状况，美国国会还通过常设委员会或者临时特别委员会进行调查，审议国有企业管理的各种议案。
      法国国会对国有资产的管理和监督主要通过调查和诉讼方式实现，国会议员拥有对涉及国有企业各个方面的直接和间接调查权，可召集会议直接调查也可组织有关调查组或委托审计院调查，有权在特定期限内设立调查委员会和监督委员会，并就国有企业问题向政府有关部门提出口头或书面质询。
      还介绍了英国、德国的经验，还包括东方的印度：国会对国有资产的管理方式，一是议员每年对国企面临的重大问题进行评议，二是国会每年举行一次围绕一个或一批国有企业的预算和议案等问题的辩论，三是通过与国有企业相关的公共会计委员会、预算委员会和专门委员会——国有企业委员会实施具体的管理和监督，公共会计委员会负责审查国有企业的收支账目表和资产负债表、盈亏会计报表以及审计报告。
      这些经验有一个共同的特点，就是发挥议会的作用。从法理上说，既然公有资产是全民的，议会当然要进行监督和管理。这样就从法律上保证了全体所有者的地位。
      如果我们看一看某些经济学家提倡的MBO，一味强调企业管理者的贡献，根本就没有把真正的所有者——全体人民放在眼里。正是从这个意义上，我支持郎咸平、左大培要求停止MBO的观点。因为凡是MBO，或多或少总是暗箱操作。有人说公开操作就可以避免缺陷了，却忘记了一个问题：全透明的公开操作，MBO就没有意义了，因为公开操作，就会有人出比管理者更高的价格，当然是谁出的钱多，就卖给谁，管理者的特权也就消失了，MBO也就不存在了。在这个问题上，一些人突破不了洋教条，想改良MBO，却忘记了公开透明的操作，MBO的特权就消失了。
      这里，我还要说的，民营企业也会出现“所有者缺位”，也许有人会感到吃惊，民营企业是老板自己的，怎么会“缺位”？实际情况是：企业做大了，就会出现这种情况，我举一个例子：
      《科学投资》《中国民企死亡全书》，就有这样一个真实的故事：
　　  李忠文也是一个渔民的儿子，19岁时被人推荐到天津当学徒，学习做鞋。1994年，羽翼渐丰的李忠文辞了原来的老板，借了4000块钱，和哥哥两人开始在天津打江山。李忠文很有生意头脑，在他做生意的第一年，他那个由老式澡堂子改建的只有420平方米的鞋店就为他带来了400多万元的收入。到1996年，李忠文和哥哥在天津已经拥有4家鞋店，每家单店面积都在四五百平方米，生意都不错。从1997年起到2000年，短短的4年时间里，“百信鞋业”在全国40多个城市开了80家连锁店，旗下拥有了2.8万名员工，总资产达到30多亿元。这时候的李忠文已经不仅仅是个亿万富翁，而且成为社会名流，被人誉为“中国鞋王”。他宣称，到2002年，“百信鞋业”要在全国开100家连锁店，5年内跻身世界500强。
　　  就在李忠文宣称他的“百信鞋业”要在5年内跻身世界500强的时候，灾难开始了。李忠文开鞋店，采取的是家电经销的那一套模式，即由厂家先垫货，待一段时间之后，再由商家给厂家结款。这种运作模式，可以很好地缓解商家资金紧张的局面，但同时也潜伏着巨大的危险。随着李忠文的信心爆棚，短时间内一下开出几十家店，而且单店面积越来越大，最大的超过1万平米。这些店铺占压了大量的资金，这使“百信”的资金始终处于极度紧缺的状态。这导致了两个后果，第一，替李忠文打理在全国各地几十家店铺的大多是他的亲戚朋友。这些亲戚朋友乘其一时分身乏术，开始公然地、大规模地损公肥私，化公为私，使企业利益受到极大损害；第二，劣质商品开始大量涌入“百信”，百信”销售额急剧下降，使本已紧张的资金链进一步绷紧。

中国国有企业非国有化的立法问题

 

胡景北

（同济大学中德学院）

 

 

1．导言

 

中国国有企业的非国有化过程，如果从1984年原北京天桥百货公司首先向私人公开发行股票算起，到今年（2004年）已经延续了整整20年。1986年国务院发布文件，提出全民所有制小型商业、服务业企业可以拍卖或折股出售，打开了国有企业直接出售的非国有化道路之门。从此以后，尤其是进入上世纪90年代后，中国经济改革进入了以国有企业非国有化为主要内容的阶段。今天，中国大部分中小型国有企业已经完成了非国有化的主要工作，一半左右大型国有企业也完成了初次上市这个非国有化的重要阶段。据非官方资料，国有中小型企业已经有85％以上实现了非国有化。在2903家国有或国有控股的大型骨干企业中，已有1464家改制为多元股东的公司制企业，改制面达50.4％（赵晓辉，《我国大型国企半数已改制》，www.drcnet.com，2004年12月）。因此，我们大概可以说，中国国有企业的非国有化进程至少已经走完了一半。假如考虑到中国总要有一部分国有企业既不直接出售、也不上市，其百分之百的所有权继续保持在国家手中，那么，我们的非国有化进程已经走完一半的估计应当是很保守的。

 

2002年的中国共产党第十六次代表大会通过的工作报告明确指出；“国家要制定法律法规，建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一、管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。… 各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开…”。可惜的是，2002年以来，各级政府部门尽管发布了许多关于国有资产尤其国有企业非国有化的条例、通知、意见，但十六大提出的“要制定法律法规”的任务，却还没有实现。如果考虑到国企管理的重要任务是管理国企产权向私人的转让即非国有化，考虑到多年来国企非国有化的巨大进展和缺乏规范，十六大提出的任务无疑是摆在中国面前尤其是摆在中国学者面前的迫切任务。

 

2．国企非国有化改制立法的必要性

 

从法理上观察，国企非国有化改制需要立法，几乎是无需解释的。世界差不多所有国家在国有企业大规模非国有化改制时，都首先制定法律。许多国家在大型国有企业非国有化改制时，甚至针对一个一个企业的特点专门制定具体法律。其实，不但国有企业的所有权变更需要法律来规范，就是私有产权或者社区产权的重大变更，也都需要立法来昭示和规范。为人熟知的英国工业化时期的圈地运动曾经被人用“羊吃人”来诟病，但很少有人了解圈地运动的规范和有序。这里，我想从上海市中学历史教科书中摘录一段话，说明英国圈地运动的规范性：

 

“在18世纪60年代前，英国议会通过了208项圈地法令，圈占土地31万英亩。以后发展得更快，从1760年到1844年，通过了3800多个圈地法案，圈占土地达700万英亩以上。经过这样大规模的圈地，英国的小农制在18世纪中期就被消灭了。”（高级中学课本（试用本），历史（上册），第88页）

 

中学教材传播的多是官方观点，所以，英国圈地运动的规范和有序，应当是个事实。当然，我们也知道，尽管马克思和其他许多人从道德上谴责圈地运动，但英国历史上从来没有出现过一次严重的事件，要求重新处理圈地运动；圈地运动本身也没有出现过严重的反复。显然，对于圈地运动后实现的土地所有制的长期稳定，圈地运动本身的规范化是重要因素。

 

中国目前出现的反对立法规范国企非国有化的意见，不是从法理上、从国有企业产权变更的经济学和社会学原则上提出的。相反，这样的意见主要出自于对现实的考虑：

 

1．如果提出非国有化立法，就会有利益集团出来反对，那么非国有化本身就实行不了。

 

2．如果提出非国有化立法，许多企业就不愿意非国有化。因为一些调查发现，如果企业改制时不卖给经理，这些经理就不肯改制。而任何非国有化立法，都不可能规定把企业无条件地卖给现任经理。

 

3．非国有化立法耗时费事，赶不上国企非国有化进程。

 

4．如果立法，便可能用这个法来追溯已经完成或部分完成的非国有化，便可能造成秋后算帐式的清算。

 

       这些反对意见都值得认真考虑。但经过这样的考虑，我仍然不同意它们。对第一条意见，我的看法是，坚持计划经济意识形态的利益集团不是不了解中国正在展开的大规模国企非国有化改制。但很显然，迄今为止他们的反对对非国有化进程没有起到严重的阻碍作用。国企非国有化进程现在已经走了一半以上，它的大势比以往任何时候都清楚，此时，这个利益集团更难阻止非国有化趋势。万一他们还能够阻止的话，那么，即使中国不立法规范，他们也会阻止非国有化的。这里要看到的是，如果在十年前，国企非国有化刚刚上路，还带有试验性质和对这个利益集团反对的担心，第一条意见还有一定说服力，那么，在2004年，国企非国有化已经完成了一半以上，非国有化已经全面推开，第一条意见就完全失去了意义。我们应当相信，非国有化不是那么弱不禁风的过程，不是那些坚持计划经济意识形态的利益集团可以随便扭转的。

 

对第二条意见我要说的是，非国有化立法恰恰要避免把国企仅仅卖给现任经理的做法。正是立法能够向那些经理清楚地表明这一点，从而彻底打破他们对自卖自买的预期。一旦这个预期被打破，他们对自己管理下的国企的改制也就不会那么反对了。其实，中国国企非国有化进程被扭转的最大危险，不是那些坚持传统意识形态的利益集团的反对，而正是这些经理们的自卖自买。所以，中国一定要通过立法消除这样的危险。

 

针对第三条反对意见，我相信，非国有化立法是可以迅速完成的。第一，国企直接出售和上市的相关法律在比如香港地区已经很完整。大规模非国有化的法律在英、德等西方国家、在前苏联和东欧转型国家也都很完整，都可以借鉴。第二，中国近二十年来的非国有化过程已经积累了大量经验。政府部门也发布了大量条例和行政法规。拟议中的立法可用这些行政条例为基础，因此仅仅就非国有化而言，立法并不是那么耗时费事的。

 

第四条意见反映了人们对检查过去非国有化过程的担心。可是，这种担心和我们现在提出的非国有化立法并无关系。新的立法可以从它生效时开始实行，并不一定需要追溯立法前非国有化的合法性和规范性问题。但是，过去非国有化过程中的问题，主要不是它们是否符合拟议中的非国有化立法，而是它们是否符合当时有效的行政条例与相关的民法、商法。因此，是否对过去非国有化过程加以检查，本质上和拟议中的非国有化立法无关。此外，对违反当时规则的清算至少不应当完全否定，因为没有这样的清算，法治是无法建立的。可是，即使中国不实行非国有化立法，过去非国有化中的严重腐败和监守自盗国有资产的现象，至少可能部分地被清算。所以，对清算的担心不但不应该成为反对非国有化立法的理由，而且应当成为支持该立法的理由，因为立法正是为立法之后的非国有化不致于被清算提供了一种保障。如果我们假设2005年中国能够像十六大要求的那样制订出起国有资产管理的法律，或者至少制订出国有企业非国有化的法律，那么，2005年及以后开展的非国有化遭到清算的可能性将大大减少，2005年以前的非国有化虽然可能遭到部分清算，但大规模清算的可能性也将大大减少，因此，中国通过非国有化建立起来的私有经济制度的稳定性将会大大提高。

 

3．国企非国有化改制立法的可行性

 

       在当前的形势下，中国的非国有化立法是可行的。对此的理由主要有：

1．中国已经积累了大量的国企非国有化经验。我们常常看到国企非国有化过程中的资产流失和自卖自买现象，但我们也需要看到国企非国有化的一些成功例子。无论上市还是直接出售，中国已经有了丰富的实践经验。根据这些经验，中国在非国有化立法中，有能力对外国经验选择性的加以应用。

2．中国已经形成了大量以政府条例表现出来的非国有化规章制度。根据我们的初步研究，中国在这方面的政府文件，在最近二十年来大体上以指数级数增加。在以下问题上，中国政府实际上都已经有了比较明确的规则：

――关于交易标的：哪些国企可以、哪些国企不可以出售、那些国企限制出售

――关于交易主体：国企出售受让方、出让方的要求和限制，外商参与的要求

――关于交易审批：审批手续、职工代表大会的权限

――关于交易机构：产权交易机构的功能、设立产权交易机构的条件

――关于交易程序：交易的主要方式、主要环节；拟出售国企的评估。土地转让价的确定、评估价与底价、交易价的关系、债权债务处理、价款支付、产权交接

――关于职工安置：职工身份转换、社会保险的安排、退休职工的处理

――关于交易收入：国企交易收入的性质界定，如何收取这些收入，如何使用这些收入

――关于非国有化后企业的登记：工商登记、财政税务问题

      

       中国政府这些年来发布的这些规则，尽过讨论和修改，可以大量地用到拟议中的非国有化法律内。这将大大地有利于非国有化法的制订和实施。

 

3．中国国企非国有化立法的一个问题，是中国用法律方式正式承认中国存在着国企的非国有化的现象。如果没有这样的社会现象，自然也就不需要法律来规范它。所以，中国国企非国有化立法的一个重要方面是向国民公开昭示中国部分国企非国有化的事实。但由于这一点已经成为多年来的事实，由于中国国企非国有化的进程已经完成了一半以上，由于大量国民、尤其是能动性很强的国民已经认可国企非国有化，因此，中国政府向国民昭示国企非国有化的时机已经成熟。继续拖延昭示，对政府、对整个国企非国有化进程不但无益，而且变得有害，并有损于政府的威信、降低政府的执政能力。

 

4．中国政府在两年前的十六大上已经提出了制订国有资产法律的要求，因此从政府行为上说，立法具有可行性。制订国企非国有化法律，显然比制订一般性的国有资产法更为可行。这不但是因为国企非国有化是当前中国经济的重大现象，而且也是因为国企非国有化法，比如我曾经提出的《国有企业出售法》，不需要涉及对国有资产的一般规定，不需要涉及国有资产或国有企业在全国经济体系中的地位、性质、功能等问题。国企非国有法规范的，是国有企业引入部分或者全部私有产权的现象。这样的现象比较容易定义，也比较容易立法。相比之下，一般的国有资产法或者国有企业法由于牵涉的面很宽，立法难度很大，同时由于当前人们对国有资产、国有企业的整体功能、性质等看法还很难达成共识，由于这样的共识与意识形态的关系过于密切，因此目前制订一般的国有资产、国有企业法律的时机并没有成熟。

 

5．公众对国企非国有化改制问题的情绪非常强烈，以至于使人担忧。但是，由于非国有化改制缺乏明确的规范，由于改制中确实出现了许多非常严重的问题，所以公众的情绪又需要和能够理解。在这样的公众情绪面前，中国不失时机地制订国企非国有化立法，正好顺应了公众的要求，缓解公众的不满情绪。因此，迅速制订国企非国有化法，同样具有社会心理上的可行性。

 

综上所述，我认为中国制订比如《国有企业出售法》、《国有企业上市法》不但非常必要、非常迫切，而且非常可能。作为关心中国命运的学者，我们希望中国建立起长治久安的以私有制为基础的经济制度，希望中国社会和经济有一个稳定的环境。但要实现这两个希望，中国现在的非国有化过程必须规范，而且必须在法律层次上加以规范。

 

附：

胡景北：尽快制订“国有企业出售法” （写于2004年9月13日）

 

 

　　朗咸平最近发表的关于中国大陆国有企业私有化过程中的资产流失的案例研究，至少揭示了一个事实，就是中国私有化过程中严重的不规范现象。我们知道，中国经济制度向市场经济的转轨，需要建立生产资料的私有制。而在原计划经济时代公有资产、国有资产一统天下的背景下，中国经济转轨的任务之一，便是把很大一部分国有生产资料转变为私有生产资料。因此，上世纪九十年代初出现的私有化现象，在中国经济转轨的进程中，不可避免地形成为现在的私有化趋势以致于私有化大潮。如果说在私有化初期，也就是说到上世纪90年代中期的不规范现象，还可以说带有试验的性质，还更多地是为规范而获得经验，那么，90年代后期以来，私有化成为趋势，各地方各地区争先恐后地搞私有化。在这种情况下，如果我们继续不对私有化过程加以法律规范，中国就不但不可避免地导致国有资产的实际流失和国有企业改制的混乱，同时也不可避免地给社会造成政府听任国有资产流失的恶劣印象。

　　中国现在已经处于国有企业大规模私有化的状态，但由于缺乏规范，目前的私有化状况可以用三个词来形容，就是无名、无法、无序。

　　无名，中国媒体至今不愿意面对中国的私有化趋势，这就使得中国的私有化“师出无名”。媒体用不伦不类的“民营化”来替代，而这又使得坚持公有制为主体的极左派有了口实，从而增加了私有化的困难以及现在的私有化被推翻的危险。

发布于2007年6月20日

王玉茹：中国近代经济增长的周期波动（提纲）