李健:“贱卖国资”的界定与规避机制

“贱卖国资”的界定与规避机制

 

 

上海财经大学财经研究所 李健

 

大家都认识到,如何界定“国资流失”是一个关键问题,但实际上没有任何一个人对什么是“国资流失”交代清楚。“国资流失”有很多种形式。究竟什么是“国资流失”,笼而统之地说很难说得清楚。但是毫无疑问,狭义的国企产权改革过程中的“贱卖国资”是“国资流失”的一种重要形式。这里,我们对国企产权改革过程“贱卖国资”做一个大致的界定。

 

一、“贱卖国资”的两个界定标准

 

  显而易见,“贱卖国资”之“贱”,是一个相对概念,而不是绝对概念。相对的“基准”至少可以有两个层次。第一是相对卖家的心理价位,特别是心理底价,这是单方面的、比较主观性的东西。国有产权不同于单一自然人主体之产权,其权益主体非常庞杂而不单纯——全民皆有发言权——不同主体有不同的主观评判,并且同一个主体用不同的评估方式结果也会大不一致,因此它实际很难找到生成合理“基准”(心理价位或心理底价)的机制。目前国企产权改革过程中由政府主导的国资价值评估,很大程度只属于自己单方面的内部评估行为,至于潜在买方如何自我估价、买卖双方如何确定交易价格,以及能否达成交易等等,则完全是另外的、但不可忽视问题。如果国有资产之相关权益主体(当然包括公众)能够就所卖资产之自我评估价值协调一致,实际交易价格若比它低,则是“相对卖主心理价位”之“贱卖”。当然,如果卖方无法忍受这种“贱卖”,自可以选择不卖。问题的关键是,卖方是谁?

 

国有资产在本质上是全民财产。即属于“共有财产权”范畴。因此,目前的国有资产出售,最为关键的问题在于尽快民主而科学地产生一个“形成卖方最低卖价”的合法程序。低于这个底线价格即拒绝出售。当这个民主、科学而合法的程序产生之后,相对卖主心理价位的“贱卖”便可以得到很大程度的杜绝。

 

依本人之理解,郎咸平、胡景北等学者反复呼吁和强调的“国退民进”过程中的法治缺失、法规缺失,至少包含以上“先确定游戏规则”的内容。在这一点上,本人实在看不出它有什么值得攻击或批判的地方。

 

“贱卖”的第二个相对“基准”,也是更为重要的“基准”,是即时市场中确切交易标的实际可以卖的最高价。举例而言,有某项标的清晰的国有资产,通过前述民主、科学而合法的程序产生的国资最低意愿卖价为1亿元,低于这个价格免谈,往上越高越好,市场总共有三个买家对目标资产感兴趣,三者愿意支付的最高心理价位分别为1.1亿元、1.2亿元和1.5亿元。在理论上,该项国资的潜在最高卖价为1.5亿元。在现实中,由于买卖双方信息不对称,竞买者之间信息往往也不对称,大家互不知晓对方确切“底牌”,因此1.5亿元的理论最高卖价一般很难实际达到。现实世界中实际发生的交易,绝大多数都是在买者意愿支付的最高心理价位以下成交。在这里,卖方可以选择一些特殊的邀约手段和招标手段(比如特定方式的拍卖或招标),防止三人串通,防止自己的底牌泄露,进而让三者尽可能接近自己意愿支付的最高心理价位竞价。从现实角度讲,在众多可行、可选择的交易方式分别对应的最高可企及交易价格中,存在一个最高交易价格。虽然这个最高交易价格究竟是多少事先并不知道,但是可以通过逻辑和经验分析,大体知道在哪些情况下使用何类交易手段和交易技术可以企及“实际可行的最高卖价”。对于各种类型的国资出售,如果选择了这种可以企及“实际可行的最高卖价”的交易方式,则不存在“贱卖”;如果没有选择这样的交易方式,就必定存在“贱卖”。当然,选择交易方式也是有成本(费用)的。

 

综合看来,避免两种“贱卖”发生的关键,都在于基础性游戏规则的事先确立和选择。这正是目前我们的国有资产出让或交易中所缺乏的。这也是郎咸平、胡景北等众多学者反复强调的——国有资产出售过程中法治和规则缺失重要的一部分。

 

“贱卖国资”,对上述两种基准无论是以“或”或是以“且”的方式界定,本人都实在看不到“反对贱卖国资”以及“主张尽快确立合理有效的游戏规则”有任何值得批判或反驳之处。

 

事实上,到目前为止,相当数量的国资出让都存在“标的资产没有充分确切、公开”、“没有选择充分公开、充分透明和充分竞争的竞买程序”等严重问题。结果自然是标的资产模模糊糊,出让程序朦朦胧胧,加上全国几千万国有企业职工对自身企业的了解和心理评估,以及几亿国民对周围企业(包括国企)的了解和心理评估,公众没有理由不怀疑到目前为止相当数量的国资出让都存在不同程度的“贱卖”。

 

而就在本次讨论如火如荼的时候,似乎最有发言权的国资委相关人士出来说,郎咸平所指的“国有资产流失问题”是目前存在的较为普遍的现象。

 

二、国资出让的卖方评价

 

对于上述两个基准中的“卖方评价”,事实上涉及到国有资产代理机构(委托人是全体国民)的有效选择,以及委托人对心理底价(或市场公允价)的评估两个方面。对于前者,一些法学家认为,目前我国唯一合法的代理机构应当是全国人大(及其特别授权机构——目前是国务院国有资产监督管理委员会)。全国人大特别授权的国有资产管理机构应当独立于政府和执政党。因此,管理机构的独立性以及有效代理问题(包括有效激励和有效监督)有待加强。当然,如果要进一步提升合法性,还需要考量全国人大对于全体国民的有效代理问题。而变现收入如何处置(它并不能直接等同于财政收入)如何处置也应当以更加体现全体民众意志的方式决定。此其一。

 

第二,当代理全体国民管理国有资产的有效的、合法的代理机构形成以后,该代理机构再公开、公正、公平、公允且充分竞争性地选择具有独立资产评估能力会计公司进行资产评估。根据科学而合理地产生的出让程序,决定评估之结果以及由此形成的“出让底价”是否公开(若公开则应当充分公开)或者严格保密(有相应的严格的保密机智备用)。对于大标的,也可以选择多家评估机构,制定一个激励机制(例如以评估价和最后实际成交价的离差作为确定其绩效报酬之依据),综合(比如做一个加权平均)生成卖方之“出让底价”。

 

三、出售方式的选择以及“确定出售方式的机制”的选择

 

目前的国有资产出让大致有这样几种情形:

 

1、  标的资产只有一个大致情况,有待进一步协商明确,支付方式(包括时间以及内容(例如现金、股权以及其他特定资产的某种组合))因此也有待进一步协商;与买家一一协商。相对而言,这种出让方式比较容易产生寻租、腐败和“国资贱卖”进而导致“国资流失”。这种方式的选择一定要特别慎重,并配以足够有效的辅助性制度安排。

2、  标的资产只有一个大致情况,有待进一步协商明确,支付方式(包括时间以及内容(例如现金、股权以及其他特定资产的某种组合))因此也有待进一步协商;交易方案招标。这种方式相对比第一种方式要更正规一些,但是评标等过程依然存在发生寻租、腐败和“国资贱卖”的可能性。这种方式的评标成员以及评标程序的确定是关键。

3、  标的资产相对固定,与买家一一协商。与第一种类似。由于标的资产相对固定,因此仅在支付方式和支付内容的确定上存在协商的余地。发生寻租、腐败和“国资贱卖”的可能性与第一种相当。

4、  标的资产清晰明确,支付方式明确,唯一不定的是价格,公开挂牌,在其他要求条件合乎事先要求的条件下,出价最高者得,此种资产出让最适宜采取“公开拍卖”。

 

综合看来,在国有企业和国有(企业)资产出让过程中,要避免国资贱卖,事先应尽可能清晰地界定待售资产并合理地分割资产。待售资产的分割(组合)方式不同,即使采取相同的公开拍卖方式,结果也可能大有出入,因此待售资产的分割(组合)方式也很重要。例如,标的过大或过于庞杂可能导致竞买者数量大大减少,进而导致最后实际成交价远低于潜在可能的最高市场成交价,所以,待售资产的有效分割和组合必须考虑潜在购买人的结构和偏好特性等诸多因素。因此,管理机构对具体分割(组合)者的激励安排不可或缺。

 

在此基础之上,根据分割和组合的待售资产情况以及潜在竞买者群体的综合情况等因素,确定合理的出售方式。以招标方式为例,如果标的资产为克细分资产(如股份化的股权或以货币计量的债权),并且允许多主体中标,则存在荷兰式招标、美国式招标以及在此基础之上的多种形式的混合式招标等诸多形式,究竟选择何种方式适宜,有待事前充分民主而科学的抉择。不同的招标方式,总体卖价一般总存在或大或小的差别。这种差别不少是可以事先大致预测的。事实上,现代经济学对“最佳”拍卖机制的研究非常多,有大量研究成果可资借鉴。

 

 

(李健,上海财经大学财经研究所副研究员,个人主页:www.jingjixue.com



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